机关事务治理现代化背景下公务用车管理路径探析（机关公务用车管理及服务）

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公务用车管理是机关事务工作的重要组成部分，广受社会关注。公务用车制度改革后，党政机关公务用车实行更高集中度的管理和保障模式，打破之前实物供给为主的方式，形成“社会化 实物”供给模式，公务出行总支出较改革前大幅下降，公车私用、公车专用等不良风气得到遏制。但在加快机关事务治理体系和治理能力现代化的背景下，完善公务用车管理工作体系、提升机关运行保障质效依然重要。

现状及问题

《机关事务管理条例》要求，各级人民政府应当推进公务用车的社会化改革。《党政机关厉行节约反对浪费条例》明确“坚持社会化、市场化方向，改革公务用车制度，改革公务用车实物配给方式，普通公务出行实行社会化提供”，对公务用车制度改革的方向、原则、重点任务作出规定。2014年《关于全面推进公务用车制度改革的指导意见》印发，从制度上改变了机关自办交通的传统模式，转为向社会购买服务，普通公务出行通过社会化提供，保留的公务用车仅用于机要通信、应急、特种专业技术等定向化保障。2016年2月，江苏省公务用车改革办公室批复连云港市党政机关公务用车改革意见，明确全市党政机关公务用车编制总数为2548辆，实行集中统一管理模式，落实货币化补贴政策。从改革情况看，2016年度全市公务出行总支出较上一年度下降20.80%。根据随后年份调查统计，2017至2021年度全市节支率稳定在15至17%，符合中央提出的“节支率不低于7%”要求，基本实现了“公务出行高效保障、运行费用节约可控、公务用车管理规范透明、监管问责科学有效”的改革目标。但公务用车改革后，连云港市公务用车管理工作也出现一些困难和问题——

机构队伍与职能要求错位。从市级层面看，管理局有行政编27个，除8名局领导外，还有19名公务员，有9个处室，平均每个处室2.1名公务员。公务用车管理处挂综合管理处牌子，仅有1名公务员负责公务用车管理工作。不考虑借用人员情况下，如遇到人员退休，最快需次年才能新招人员，理论上存在人员断档期，现实上存在传帮带困难。从县区层面看，不少县区并未设置公务用车管理部门。此外，基层公务用车管理岗位人手偏少，一经调岗就容易出现工作缺位，如2021年连云港市某县出现的两起公务用车违纪违规事件，根本原因就是机构队伍力量与职能要求不相适应。

供给不足加重供需矛盾。公务用车制度改革后，多数单位公务用车收归本级公务用车平台统一调配。后期财政经费保障不足，保留车辆更新不及时，加上司勤人员退休离职且不能补招，导致平台车型结构不合理、车龄偏高、人手不足，影响公务出行保障的供给能力。以市公务用车服务中心为例，从车型来看，现有公务用车中，面包车、商务车数量占比偏小，与实际公务出行需求存在矛盾，2021年因缺少适配车型导致279次未满足申用需求；从车龄分布看，86辆公务用车中8年以上车辆69台、里程20万公里以上车辆53台，明显不宜出长途任务的车辆占总数的17%，虽每年积极申请更新，但受地方财力所限，实际更新数量远不能满足需求；从人手力量看，现有司勤人员64人，实际需要85人左右，2021年有892次用车申请因司勤人员不足而未得到满足。

公务用车管理存在机制漏洞。各地因发展阶段不同，城市硬件条件不同，对垃圾运输车、洒水车、防疫救护车等特种专业技术用车需求差别较大。2020年因创建国家文明城市和疫情防控需要，相关特种专业技术用车较为短缺，连云港市人大代表、政协委员和相关单位多次提出要增加配置涉及民生的特种专业技术用车，但受编制所限，无法采购。目前公务用车的监管主体是用车单位、职能部门、监管部门和社会公众。作为公务用车监管的第一道防线，用车单位在自用自监的情况下，会不自觉地选择符合自身利益的方式，内部博弈可能造成监管力度打折；作为外部监管的职能部门、监管部门，也可能会存在“人情式执法”现象；社会公众，监管人群大、活动范围广，应当可以发挥社会监管的重要作用，但是从实际反馈的情况来看，公众监督情况并不理想。此外，标识管理存在法律空白。公务用车监管部门经常会收到一些组织和个人违规喷涂公务用车标识的举报，冒用公务用车身份为自己谋图便利，影响公务用车管理的公信力，但因缺少法律法规层面的罚责约束，无法对违规主体形成有效震慑。

路径思考

确立保基本、市场化的方针。主动压减司勤人员和车辆数量并保持相对合理的规模，进一步提高平台车辆集中度，合理统筹平台人车资源。引入社会车辆保障公务出行，提升公务出行保障的供给能力。配套调整公务出行保障的工作思路和具体制度，按照“政事分开、管办分离，管理内置、服务外购”的总体要求，探索寻找公务用车平台与租车企业的最优合作模式，形成更均衡、更优质、更高效的公务出行保障新格局。

探索大部制、集中管的路径。“大部制”即为大部门体制，就是在政府的部门设置中，将职能相近的部门、内容趋同的项目集中起来，由一个部门统一管理，避免职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本，这也是国外市场化程度比较高的国家普遍施行的一种政府管理模式。针对当下公务用车多头管理、基层公务用车管理体制机制不顺畅等情况，“大部制”或是比较理想的解决路径。可探索将党政机关、事业单位的所有类型公务用车统一划至机关事务部门管理，建议先从县区层面试点，再自下而上推行。目前连云港市东海县已完成公务用车管理“大部制”试点，基本达到了职能归集、标准统一、保障有力、监管到位的预期目标。同时需要配套调整相应的机构职能编制，做到人事对等、权责配位，实现机构名称和行政级别统一、系统上下和部门之间权责清晰、编制数量和结构合理。此外，要重点关注县区层面机关事务部门设置情况，加强顶层设计，自上而下推动改革，使县区层面的机构设置、级别、名称、职能一致。

坚持权力下放、精准管理。解决好城际之间、城乡之间公务出行公平保障问题，探索货币性补贴与实物车辆相结合的方式，建议由县区政府自行研定，报上级公务用车主管部门备案。同时，按照“放管服”改革要求，取消特种专业技术用车编制，相关权力下放，由各市、县区根据城市建设、民生发展需要，自行配备更新特种专业技术用车，不让特种专业技术用车编制管理成为地方发展的绊脚石。

推进数字化、智能化进程。连云港市将云计算、卫星定位等前沿技术，整合应用到2.0版本的公务用车信息化管理系统，各县区统一接入，全市公务用车“一张网”水平得到提升。但仍需以打造数字政府为支撑，融入数字化理念、应用数字化手段，加快形成“让数据说话、用数据决策、靠数据管理”的现代公务用车治理体系。此外，还需要共享数据。一是纵向到底，使数据从下而上汇聚，同步实现从上而下的数据回流。二是横向到边，机关事务部门服务对象全覆盖，面向所有保障对象提供服务。三是纵横成网，编织公务出行保障数字孪生画像，更好地提供决策支持。四是立体成库，打通连接其他专题数据库，自动填充关联数据，助力形成立体的全国机关事务数据平台，进而反哺提升公务用车管理的工作效率和治理能效。

堵住机制性漏洞。利用机关事务管理立法契机，推动解决好标识管理法律空白、监管机制不完备等问题。明确相关罚责，从法律层面形成对违规主体的有效震慑，并对举报人进行物质或精神奖励。进一步完善公务用车全生命周期管理体系，遵循“专业的事让专业人员来做”的原则，完善在车辆购买、维护、退出等领域的政府购买服务机制，完善促进与规范并重的市场引导机制、全过程与全领域并重的社会参与机制，破解公务用车内部监管中评估难、执行难、监督难等问题。用车行为监管方面，依托公务用车“一张网”，重点盯住派驻车辆单位用车行为、社会车辆租赁使用情况，形成中央、省、市、县一体化监管体系，逐级统一管理，实现对车辆使用全过程监管可控。建立考评体系，探索公务用车使用评价中引入第三方专业机构，避免“选择性监督”“人情式监督”，增强用车行为监管绩效评估的科学性和成效性。积极争取与创造条件，推动纳入地方综合考核指标体系，提升公务用车管理工作的实效性和影响力。

作者：耿卫东（江苏省连云港市机关事务管理局党组书记、局长）