采用特许经营模式建设运营高标准农田项目（特许经营标准化）

作者：樊林 苏琼玲 何岱鸿

2023年3月7日，内蒙古自治区2023年土地平整大会战暨高标准农田建设、第三次全国土壤普查现场推进会在内蒙古巴彦淖尔市“乌拉特前旗西小召镇8万亩高标准农田建运一体化特许经营项目”现场召开。该项目是内蒙古自治区首个采用特许经营方式实施的高标准农田建运一体化示范项目，项目内容包括高标准农田建设、设施农业建设、生产经营三大部分。项目公司按照特许经营模式负责项目的融资、投资、建设、运营、维护等工作。

我们团队全程参与了该项目的前期项目策划、商业模式设计、特许经营项目落地工作。目前，全国各地都在探索各种模式建设高标准农田，但由于缺乏国家关于采取特许经营模式建设高标准农田的系统法规政策，目前相关单位或个人对此存有不同意见。为此，我们就几点体会和大家分享，仅供抛砖引玉。

一、政策背景及问题

1、政策依据

（1）《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（六部委[2015]25号令）是我国在基础设施和公用事业领域实施特许经营模式的基本政策依据。该办法对特许经营的定义内涵，使用范围、特许经营的内容、采购程序、监督考核等全面进行了规范。

（2）2017年国家发改委、财政部、国土资源部等部委发布《关于扎实推进高标准农田建设的意见》（发改农经〔2017〕331号）提出，可探索将通过土地整治增加的耕地作为占补平衡补充耕地指标，并适当安排补充耕地指标调剂收益用于高标准农田建设；调动社会力量积极性，共同参与高标准农田建设和管护；各地可探索实行委托代建、特许经营和购买服务等方式，支持专业大户、家庭农场、农民合作社和农业企业等新型经营主体和工商资本投资建设高标准农田；对于利用社会资金加快高标准农田建设的地区，国务院有关部门将按照各地承担的规划任务，继续安排年度建设资金，确保国家投入力度不减，进一步扩大高标准农田建设规模，提高高标准农田建设的质量和水平。该文件鼓励引进社会资本进行合作，鼓励将特许经营等方式适用于高标准农田建设运营领域，因此采用特许经营模式实施高标准农田建设是政策允许和倡导的。

另外，2021年7月内蒙古自治区农牧厅出台的《内蒙古自治区农田建设项目管理实施办法》也要求地方政府鼓励引导金融和社会资本投入高标准农田建设。

2、目前高标准农田建设存在的问题

（1）项目投入标准偏低、难于满足农业高质量发展需求

高标准农田建设涉及“渠、沟、路、林、田、井、电、灌”及运营维护等内容，由于实施的大多数项目区域内原有农田基础配套设施较差，且已有的设施老化严重，需要修建的建设内容较多，现有的投资标准不能满足高标准建设、高质量发展的要求。虽然近些年国家对高标准农田建设项目的投资标准做了多次上调，但仍不能适应现行物价上涨的态势。按现行投资标准改造后的项目区，往往会形成所谓的“核心区”与“辐射区”之分，出现“断头路”、“断头渠”等降低建设标准的现象，难于满足农业高质量发展对相关基础设施在“质”和“量”方面的要求。

（2）投资资金来源单一，社会资本参与少

目前实施的高标准农田建设项目基本为政府投入，在资金筹措上主要靠中央或省级财政专项资金。但由于高标准农田建设投资规模大、建设周期长、收益慢且不稳定，且国家有关社会资本参与高标准农田建设的政策不完善，造成民营资本参与农田水利建设存有顾虑、态度谨慎、积极性不高。当前仍以政府投资为主，投资资金渠道单一，投资规模有限，只能按照地方政府规划申报的需求，以“撒芝麻”方式逐年安排资金推动项目，这种方式与国家实施高标准农田建设、实现农业高质量发展的要求有较大差距。虽然国家发改委等部委也出台相关文件（发改农经〔2017〕331号），鼓励调动社会力量积极性，共同参与高标准农田建设和管护。但是，地方省市政府相关配套政策比较少，引进社会资本参与高标准农田建设的项目也比较少。

（3）“重建设、轻运营” 现象多发，不利于项目实现整体效益

目前在高标准农田建设领域仍普遍存在“重建设、轻运营”的情况，大多数情况下，地方政府为了按期完成高标准农田建设任务，非常重视项目建设、验收等工作。由于建设时间紧、项目作业面大，通常情况下，地方政府将高标准农田建设任务分解为若干标段，按照建设工程的有关政策通过施工招投标方式选择施工单位，组织实施施工工作完成项目建设。项目竣工验收后，后期管护工作，一般按照“谁受益、谁管护”的原则交付给了乡镇、村集体组织。虽然将管护责任落实到乡镇、村委会、农户，由于高标准基本农田建设项目具有一定的社会公共性质，农户在使用高标准基本农田建设设施时，难以像自家财产一样爱护并进行定期的维修和保养；客观上，基层缺少后期管护资金，导致自然损毁工程不能得到及时修复或者根本就没有能力修复，项目的后期管护效果不够理想，造成项目不能有效发挥效益。

（4）土地零散化较重，制约高标准农田建设项目实施

按照集中连片开发的原则，高标准农田建设要打破原有农田划块，重新调整农田分配，但目前耕地基本由家庭承包，形态整体普遍细碎、零乱，不适合使用大型农业机械开展规模化作业，制约了农业现代化规模化、机械化发展，也是高标准农田建设工作面临的障碍之一。

二、采取特许经营模式的必要性

1、特许经营模式与其他模式的差别

（1）传统施工-移交模式

这就是“政府投资-企业施工—村镇（农户）运营维护”的模式。地方政府作为高标准农田建设的责任主体，负责筹集建设资金（包括中央财政及省财政专项资金、地方政府发债及财政预算等资金），由政府主管部门（农牧局或农业局）负责高标准农田建设的前期工作（编制建设方案的方案设计及施工图设计）、划分标段、组织施工招投标，监督施工单位进行项目建设并按照招标文件付款、建设完成后组织竣工验收，项目竣工验收后将建设完成后的高标准农田移交给土地所在地的镇、村集体经济组织，由镇、村集体经济组织及农户负责后期维护工作。

这种模式有三个特点：（1）项目资金主要由政府（中央省市及县政府）筹集投入；（2）政府通过招标方式选择施工企业负责建设工作；（3）企业施工建设完成后，由镇村（农户）运营维护。这种模式的优点是项目建设速度快，通过合理划分高标准农田建设的标段，短时间内可以组织多家单位进行施工，有利于满足农田建设和生产进度的要求。但有如下缺点：（1）资金来源单一，资金投入规模有限；（2）项目建设和运营分离容易导致脱节各自谋求利益最大化，缺乏协同效应，不利于实现项目整体利益和社会效益最大化；（3）分散经营维护，不利于推进农业规模化、产业化和机械化经营，阻碍了农业高质量发展。

（2）委托代建模式

这是国家发改委等部委《关于扎实推进高标准农田建设的意见》（发改农经〔2017〕331号）文件鼓励尝试的模式。由政府方委托具有代建资质和能力的专业机构，按照国家有关代建代管的相关政策，为高标准农田建设提供代建服务。

这种模式旨在提高业主方（政府）的工程管理能力，同时发挥专业机构的专业能力，有利于提高高标准农田建设的管理水准和建设质量。委托代建模式成熟并，广泛应用于实践，有利于提高高标准农田建设的标准化、专业化和效益，但无法从根本上解决高标准农田建设过程中存在的资金渠道单一、建设与运营维护脱节等问题。

（3）采购服务模式

这是国家发改委等部委《关于扎实推进高标准农田建设的意见》（发改农经〔2017〕331号）文件鼓励尝试的模式。这种模式是由具有专业资格、资金实力的企业组织，承接高标准农田建设及运营维护服务。

需要说明的是，按照国家关于政府采购服务的政策，一是建设工程不能采购服务；二是政府采购服务时要遵循“先预算、后采购”的原则，只有预算资金落实后才能采购服务，项目推进仍然受到资金（政府预算安排）的限制，且一次性采购服务期限不能超过3年。由于高标准农田运营维护期限较长，采购服务时间短，导致项目运营维护的可持续性受到不利影响。同委托代建模式一样，采购服务模式也无力解决拓宽资金渠道、改变“重建设、轻运营”的根本问题。

（4）政府与社会资本合作（PPP）模式

这也是国家发改委等部委《关于扎实推进高标准农田建设的意见》（发改农经〔2017〕331号）文件鼓励尝试的模式。政府与社会资本按照国家有关PPP政策进行合作实施高标准农田建设，由中选的社会资本单独（或与政府方）合作设立项目公司，由项目公司通过BOT(建设–运营–移交)、DFBOT（设计—融资—建设—运营—移交）、TOT（转让—运营—移交）等模式实施项目，项目公司负责项目的投资、建设及运营业务，期限届满后移交给政府。社会资本方通过使用者付费、政府付费、可行性缺口补助等方式获得合理收益。PPP模式已经比较成熟并已经用于多个项目实践，在内蒙古赤峰、呼伦贝尔等盟市有数个运用案例。

从国家2014年推行PPP政策以来，经过多年理论研究和实践积累，已经形成了较为完善的整套模式。其优点是政策依据比较充分，实施流程比较清晰，项目方案经各级财政层层把关，相关支出列入预算，合规性有保障。这种模式的缺点在于前期程序较为繁琐，项目落地时间较长（需要6-9个月）；另外，PPP项目受到两条“红线（一般性公共财政支出的10%、使用者付费不低于总收入的10%）”的影响，特别是地方财力影响。很多地方政府在经过多年推进实施PPP项目后，已经难于满足前述“红线”的要求，以PPP模式实施项目的投资规模受到很大限制。

（5）特许经营模式

2017年国家发改委等部委发布《关于扎实推进高标准农田建设的意见》（发改农经〔2017〕331号）提出，可探索将通过土地整治增加的耕地作为占补平衡补充耕地指标，并适当安排补充耕地指标调剂收益用于高标准农田建设；调动社会力量积极性，共同参与高标准农田建设和管护；各地可探索实行委托代建、特许经营和购买服务等方式，支持专业大户、家庭农场、农民合作社和农业企业等新型经营主体和工商资本投资建设高标准农田；对于利用社会资金加快高标准农田建设的地区，国务院有关部门将按照各地承担的规划任务，继续安排年度建设资金，确保国家投入力度不减，进一步扩大高标准农田建设规模，提高高标准农田建设的质量和水平。该文件鼓励引进社会资本进行合作，鼓励将特许经营等方式适用于高标准农田建设运营领域。

将特许经营模式运用于高标准农田建设运营过程，需要由政府通过招标或其他竞争性模式（竞争性磋商或竞争性谈判等）选择特许经营者。政府与选中的特许经营者签订《特许经营协议》，由特许经营者按照要求设立项目公司。项目公司负责项目的投资、建设及运营业务，期限届满后移交给政府。就此而言，特许经营模式与PPP模式有类似之处。但相对于PPP模式，特许经营模式有如下特点及优势：（1）前期工作程序相对简单，项目落地速度快。特许经营项目无须PPP项目那样履行复杂冗长的流程，由县、市、省、财政部门逐级审批上报，因而缩短了项目落地时间；（2）PPP项目必须单独编制“两评一案”（物有所值评价、财政承受能力评价及实施方案），特许经营相关政策暂无明确要求，可以在高标准农田建设项目的可研报告及特许经营实施方案中对项目实施的必要性/可行性、财政承受能力方面进行简化处理（注：对需要财政安排预算支出的项目，仍应编制财政预算支出方案报人大审批纳入预算）。

综上所述，高标准农田建设可以采用多种模式，政府与社会资本合作（PPP）模式、特许经营模式能够切实解决高标准农田建设中存在的资金瓶颈、建设运营脱节、后期运营维护不足等问题。而较PPP模式而言，特许经营模式前期工作流程短，受政策及财政限制条件较少、落地时间较快，相对更契合高标准农田建设类项目的特点。因此，采取特许经营模式实施高标准农田建设类项目更为合适。

三、需要关注的几个问题

1、 关于特许经营模式的认识

由于缺乏系统的将特许经营模式实施高标准农田建设项目的国家政策、部门规章支持，且大部分省市未出台的地方性法规，相关单位（特别是农业主管部门）对特许经营模式存在政策与实施流程不熟悉、商业模式不理解，对传统模式的“路径依赖”，部分工作人员存在“特许经营模式就是直接将项目直接授权给特许经营者”、“特许经营模式排除第三方竞争”的误区。

首先要解决认识问题，消除疑虑。特许经营模式是一种在我国已经实践30多年，有政策依据且行之有效的商业模式；其次关于特许经营者的采购授权流程，国家已有专门的法律法规进行约定，而不是所谓的“想给谁就给谁”，项目合规性有保障；最后，根据国家相关规定，政府授权实施机构有权对项目及特许经营者进行绩效考核，解决付费补助的依据问题。政府授权实施机构及行业主管部门可以按照国家特许经营政策，行业规范以及各方签订的特许经营协议、对特许经营者进行有效管控，不存在资金和质量失控的问题。

2、 项目实施模式的选择

由于特许经营模式的重点在于项目经营，因此根据是否需要流转土地经营可以将高标准农田建设项目的实施方式分析以下两种：

（1）建运一体化

流转土地达到一定规模是建运一体化模式的基础。该模式下项目内容一般由土地流转、高标准农田建设、设施农业建设、高标准农田管护、高标准农田及设施农业设施的经营5个方面构成。该模式有利于提升高标准农田建设标准、设施农业建设规模、高标准农田管护标准和农业产业化、现代化的发展及推进区域农业品牌的建设工作。

（2）建管一体化

流转土地无法达到一定规模的一般采用建管一体化模式进行实施。该模下项目内容一般由高标准农田建设和管护两部分组成。根据国家相关政策高标准农田建设完成后高标准农田建设管护工作由土地使用者负责，由于建管一体化模式下土地未能得到流转，土地使用权人还是农民或种植大户，因此特许经营者的管护内容为公共区域的道路、沟渠及配套水利水电设施的维护及运营工作，特许经营者还可以通过提供水肥一体化、节水措施等服务增加收入。

3、 招投标工作（特许经营者选择）

（1）采用公开招标方式选择特许经营者。根据《招标投标法》和《招标投标法实施条例》，只有通过公开招标方式选定的特许经营者，才能实现“两标并一标”，将特许经营者以及施工总包单位一次性完成采购。

（2）国家对于高标准农田的建设、验收有一整套程序，因此在选择特许经营者时应当从项目建设业绩、企业资质、融资能力和农业产业化经营能力等多方面进行综合评审。

4、 投融资工作

由项目公司以“特许经营权”为基础资产向银行金融机构融资。银行金融机构对涉农融资非常支持。在“乌拉特前旗西小召镇8万亩高标准农田建运一体化特许经营项目”落地实施过程中，农发行、国开行等政策性银行以及商业银行对于该项目投融资给予了高度关注度与支持。在建设期间可以按照建设投资额的70%-80%提供贷款融资，在运营期间按照还可以提供流动资金融资。银行等金融机构的支持，减轻了项目的投融资压力，提升了投资信心有利于项目的顺利推进。

5、 政策补助

2017年国家发改委等部委发布《关于扎实推进高标准农田建设的意见》（发改农经〔2017〕331号）明确：“对于利用社会资金加快高标准农田建设的地区，国务院有关部门将按照各地承担的规划任务，继续安排年度建设资金，确保国家投入力度不减，进一步扩大高标准农田建设规模，提高高标准农田建设的质量和水平”，因此采用特许经营模式实施高标准农田建设后，不会影响国家对于该区域高标准农田建设的补助资金，有利于缓解政府财政支出压力。