闲谈PPP项目公司会计核算（ppp项目公司财务核算）

作者简介：李晓东,现任中冶建设高新工程技术公司副总经理,中冶建信基金管理公司投资部高级经理,九三学社社员,高级会计师,注册会计师,注册税务师,注册内审师.有银行,设计研究院,施工类央企从业经验,2000年以来一直在基础设施领域从事EPC BT项目的财税及投融资管理工作。2014年始从事PPP项目的财务测算，2015年转入基金管理人行业。通过对社会投资人、财务投资人、SPV公司等利益主体的项目全周期财务指标测算,提供最佳投融资方案。目前参与多个PPP项目，包括河南郑州惠济区棚改项目、遂宁经济开发区项目、衡水市滏南区管廊项目、徐州城东大道项目等多个项目。

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PPP知乎平台发表的籍丽华老师《PPP项目公司会计核算相关问题探讨》【点击可查看原文】一文中，对PPP项目公司在无法提供实际建造服务，从而依据《企业会计准则第22号——金融工具确认和计量》，对项目如何会计处理和财税管理进行了较为系统的阐述。在我国PPP目前还处在探索推广阶段，作为社会资本方的一线战士，籍老师结合项目本质和工作实践，对PPP项目公司会计核算以及对存在的问题进行务实谨慎的探讨与分析，是不可多得的、有实操性的财税文章。

该文参考的《政府和社会资本合作项目会计核算案例》和《财政部政府和社会资本合作项目会计核算方法探讨》两书，本人未能有幸参学，前几篇发表的劣文中提及的会计核算方式思路，基本上能和籍老师此文有共鸣之处。同时也认为就涉税处理还可延伸探讨和分析，并借此机会将以前的文一在系统性梳理和充实，与大家进行交流。

正常情况下，项目会计核算是以项目为会计主体，对其已经发生或已经完成的经济活动进行的事后核算。合理地组织会计核算形式是做好会计工作的一个重要条件，对于保证会计工作质量，提高会计工作效率，正确、及时地编制会计报表，满足相关会计信息使用者的需求具有重要意义。就PPP项目自身的特殊性及项目公司特定合作模式，需要包括会计核算、财务管理等项目公司运营管理体制必须前置，而不再是事中、事后管理和核算，身为财会人员必须具有前瞻性，充分参与投标前期的财务测算分析，包括确定项目公司会计核算方式和涉税税目、税率等事项作为财务测算依据基础。

目前PPP项目中标率低的原因很多，资产属性的确认也是之一。资产属性模糊，导致会计核算方式、摊销方法等无法明确，进而影响项目公司利润和合理纳税。更甚者，可研编制机构因无章可循，索性忽略折旧、摊销、税费的影响，使财务测算极为不准确，加之政府多采取最低价中标策略，致使社会投资人报价无从谈起科学性、合理性，这样下去不出两年，就项目公司的财务管理问题及涉税问题会大面积爆发。基于此，呼吁可研编制机构在编制可研报告，专业团队应包括财会和投融资人员，重视投融资、会计核算及涉税方面的测算，加强可研报告的实操性。

01

闲谈PPP项目实质

PPP 项目“准公共产品”的经济性质，具有“在一定社会经济条件下，在一定范围内满足社会共同需要，实现利益共享，体现社会公平、公正”的社会属性及“某一程度的非竞争性与非排他性”的特征。这决定了 PPP 项目管理者受托责任的具体内容，为分析 PPP 项目公司的业务属性提供重要的依据。

PPP项目业务属性是确定项目公司全生命周期运营管理的基础，作为一种以产权重新配置的方式投资运营的项目，应以产权会计理论为依据，站在会计产权的视角，分析 PPP 项目与资产属性、会计核算、纳税义务之间的内在联系及相互作用，确立 PPP 项目公司主体及政府主体两个会计主体；其中 PPP 项目公司主体方面，应以基本会计准则为依据，可以部分的应用BOT 的会计准则解释 2 号核算要求，确定PPP 项目的成立、建设、运营以及移交等各个阶段的会计核算问题。

02

聊聊国际会计准则委员会（IASB）的认定

英国在推行PPP模式的前期阶段（2009 年 10 月之前），PPP模式的初衷是使政府债务“出表”，不在政府债务中体现，政府与社会投资人的各自利益诉求，致使下图表“模式3”的出现，未来的各类风险隐患不言而喻。

针对英国PPP项目出现的“模式3”，英国会计准则委员会（ASB）认为：公共部门会计核算使用的“控制”标准和 PPP 项目公司使用的合同应收款会计处理方法造成了不对称性的 PPP 项目会计处理（出表：表外），由政府将 PPP 项目资产确认为租赁资产， PPP 项目公司确认为合同应收款，则此时 PPP 项目资产成为双方都不作为固定资产反映的“孤儿资产”。为了避免“糟糕的”会计实务操作，会计准则委员会发布了 FRS 5A (ASB,1998)，提出了“实质重于形式”和“对称性”准则修正案，明确了对 PPP 项目的会计处理方法，并且该委员会认为这一准则的发布能够通过政府部门的会计处理来“净化”“私营部门”的会计处理。

英国政府宣布：2009 年 6 月起全面采用权责发生制进行会计核算，中央政府直接引入国际财务报告准则，作为政府会计核算与报表编制的基础，政府与项目公司对 PPP 项目的会计核算依照国际财务报告准则（IFRS）的规定进行处理。

03

侃侃PPP项目财务管理主思路

目前我国的基本会计准则在会计准则体系中具有统驭地位，会计假设和会计要素确认原则与PPP项目存在一定的问题，包括：

会计主体假设—PPP项目公司非永久经营；

会计分期假设—-各期各产权主体的权益和支配权利的多寡；

货币计量的假设—- 社会效益评价等大量的非财务信息共存；

会计要素确认的原则—-权责发生制、实质重于形式原则等；

而从产权经济的分析涉及所有权、占有及使用权之间的关系。请记住这里缺少两个原则——穿透法、对称性。

我国仅针对BOT项目，财政部在 2008 年 8 月发布《企业会计准则解释第 2 号》，以解答的形式阐述了建设经营移交方式（BOT）参与公共基础设施建设时企业一方的会计处理方法。主要包括 BOT 项目的适用范围，BOT 所建造的资产的确认，收入的确认与计量，借款费用、预计支出等方面。解释规定 BOT 项目所建造的基础设施不作为项目公司的固定资产核算，而应当区别条件在确认收入的同时确认无形资产、金融资产或混合资产。

PPP项目公司作为项目投融资及建设管理、运营管理平台公司，是否提供实际建造服务需要约定。个人理解，现行政策指定项目公司代行政府的建设投资职能，并将基础设施建造发包给已中标的社会投资人中具有建造资质的企业，项目公司本身不具有建设资质，无实际的建造服务，仅代替政府行使“业主”职责，作为项目投融资及建设管理、运营管理的平台公司。其在运营期内，政府通过绩效考核等方式，以政府付费、可行性缺口补贴、使用者付费等方式向项目公司付费。

PPP 项目的资产属性决定会计核算，三种资产的选择存在很大差异，决定后续支出及收入的如何确认，并直接影响项目公司的税负，继而影响社会投资人、财务投资人、政府等各方利益。

PPP 项目公司一般可划分为项目公司成立阶段、项目建设阶段、项目运营阶段与项目移交阶段四个阶段。

①项目公司成立阶段

项目实施机构与社会投资人按照特许权协议，投入约定数额和比例的资金，注册成立项目公司。若社会投资人是由若干单位组成的联合体，则应存在以若干投资单位划分的产权主体。由于 PPP 项目公司的会计目标包含“为各产权主体提供关于产权变动及产权交易活动的会计信息，为产权及其变动提供会计理论和实务上的支持”的要求。

而传统的会计处理方式以企业整体为一个主体进行核算，不区分或没有清晰区分内部各产权主体，无法准确清楚的反映企业的经济活动对各产权主体的经济利益产生的影响，难以满足 PPP 项目公司的会计目标。因此，建议对传统的会计核算做一些改进，会计核算应体现每个投资主体单元的会计信息。通过财务软件辅助账目设置是否可实现？

②项目建设阶段

在成立 PPP 项目公司之后，进入到项目建设阶段。这一阶段的会计核算关键要解决三个问题：PPP 项目公司自有产权资产、PPP 项目特许经营权资产的区分，建造完成时 PPP 项目特许经营权资产类型的界定以及融资成本的账目处理。

资产属性的界定，决定着后续支出如何计量以及收入与成本费用如何配比等问题，不同的资产属性，会造成财务状况的很大差异，并使同类企业财务信息不可比。项目资产是由项目公司建造管理形成，项目公司在建造过程中付出的成本在经营期间是否摊销及如何合理摊销，并与项目运营收益相配比，以反映项目公司的财务状况和经营成果，此问题在项目编制可行性研究报告时就已凸显。

金融资产模式下，建造项目资产所耗费的成本在运营期不经过资产摊销或折旧，仅在收到政府支付款项时减少“长期应收款”的账面价值，同时将由“长期应收款”摊余成本计算得出的利息作为服务收入；无形资产模式下，是通过摊销抵减无形资产的价值。摊销方式的不同，影响了 PPP 项目公司的盈利状况在时间上的分布。在金融资产模式下，PPP 项目在运营前期就会获得盈利，使得各方产生相应平滑的投资回报，以满足股东税后分红的需要，更是是满足财务投资人的正常要求。而无形资产模式下，盈利则被后置。

在现行会计准则下，无形资产模式可能是“最佳选择”，因特许经营权应当归为用益物权即“让渡使用权”，但这样导致政府主体应将 PPP 项目资产确认为其固定资产，以体现“对称”和“实质重于形式”原则，避免PPP 项目资产成为不在任何一方的资产负债表上反映的“孤儿资产”。同时也将出现涉税问题，税目、税率确定及增值税进、销项抵扣平衡等等问题，此类实操性、技术性问题都需细化。

现实情况是，PPP模式的初衷是使地方政府债务“出表”，不在政府债务中体现；然而目前中标企业多为国企、央企，因考核监管、风险要隔层等诸多原因，绝大部分也同样要求“出表”，其实想想民企也存在同样问题，凭什么并表后背80%的负债啊？

在此，引用厦门国会学院的刘用铨老师的分析“如果在项目建成时项目资产属于政府方，那么在特许经营期项目公司使用“属于政府方的项目资产”应该算是什么业务或者事项呢？如果项目资产属于政府方，那么在特许经营期项目公司可以免费使用“属于政府方的项目资产”吗？如果算是政府方把项目资产租给项目公司使用，那么项目资产是不是又回到项目公司？项目公司是不是也有对政府方的负债?这样子，政府欠项目公司，项目公司又欠政府，太麻烦的业务流程分析，也太复杂了！”

我也加把柴吧！采用金融资产模式下“长期应收账款”是否合适？长期应收账款有对外确认债权之嫌；根据“对称”原则，政府是否也要确认“长期应付账款”类债务？假如项目公司要是放到“其他应收款”科目作为往来款处理，而不是确认形式上债权如何？但这样“实质重于形式”好像…，也会出现社会投资人强调“我未来希望以ABS作为退出方式”，项目公司不确权，审批今后能通过？放到持有到期投资？政府支付的合理回报中绩效打分左右的部分如何合理计量确认，是否有固定回报之嫌？等等….. 但本人可以肯定的是社会投资人希望第一时间确权。

这个“圈套圈”的问题确实复杂，复杂到需是顶层设计解决的问题，及PPP大法应该解决的地步。

籍老师文中“在建工程”科目的选择，如按照PPP项目资产属性是否可以“代建科目”确认？这是不是又有“有融资代建”的嫌疑？

先不管在建还是代建，至少要把建设期项目公司工程管理核算的清清楚楚。

③项目运营阶段

PPP 项目在运营阶段，要实现运营收入，发生运营成本及费用，以及对 PPP项目资产进行维护、改造、修理等发生的后续支出。这一阶段的突出问题是收入的确认，特许经营权资产的摊销以及后续支出的处理。

解释 2 号规定的金融资产模式下，项目公司按照企业会计准则 22 号——金融工具确认和计量》作会计处理，但未规定项目公司对于该项金融资产对应的长期应收款衍生利息收入的处理方式，留给了项目公司对此笔收入归属性质的操作空间。将其确认为营业收入和投资收益，都不违背准则的规定，且不会对净利润造成任何影响，但确认为投资收益却会带来毛利率、应收账款周转率等指标产生异动及营业收入与营业成本的不配比，会严重影响债权人对 PPP 项目公司财务状况的判断，如果 PPP 项目通过资产证券化(ABS)等融资方式则会严重误导投资者。

关键时刻到了，我们按照引文中的思路举例：

假定总投（含建设期） 111亿PPP项目，全部为建安工程，可取得11%的建安增值税进项，10年运营期可取的每年8%的合理回报（为区分6%销项），计算见简易投收表：

印文中项目资产按照财税[2016]36号文相关条款执行。即：分录长期应收账款完工时应为100亿元，应交税金增值税进项为11亿元。在运营期10年共取得合理收益 48.84亿元，确认为递延收益，合同中融资成本补偿的条款表述，有拉长BT的重大嫌疑。

合理收益处理方式本人认为不妥，需确认为服务收入（不是后期运营管理收入），折算为不含收入为46.0755亿元，销项税金为2.7645亿元，进销项之差达8.2355亿元（进项留底额）。

那么项目公司在运营结束后将有很大的进项税额留抵，如何处理？在建设期和运营维护期是否真的不用缴纳增值税了呢？有细心的读者会注意到，在第九年末，长期应收账款已经收回冲完。进项留底加销项额之和为建设期总承包方给项目公司的进项税，账目如何处理，是进项留底转出到长期应收账款，还是去税务局要求返还？我糊涂了。

搜集到的进项抵税相关政策如下：

1、根据《财政部 国家税务总局关于增值税若干政策的通知》（财税[2005]165号）规定：“一般纳税人注销时，其存货不作进项税额转出处理，其留抵税额也不予以退税。”由于增值税是价外税，增值税留抵税额未纳入企业会计损益核算，如果企业处于正常经营状态，留抵税额实际上具有一定的“资产”特征，可以减少其纳税义务。但根据财税[2005]165号文件精神，企业清算时增值税留抵税额不能抵税，只能将其转入存货的成本。

2、根据《财政部 国家税务总局关于企业清算业务企业所得税处理若干问题的通知》（财税[2009]60号），企业清算时，全部资产均应按可变现价值或交易价格，确认资产转让所得或损失。企业在向股东分配剩余存货和已抵扣进项税金的固定资产前，需以销售、抵顶债务方式处理存货和已抵扣进项税金的固定资产时，可以用增值税销项税金抵减留抵税额，留抵税额抵顶完毕的，需缴纳增值税；留抵税金未抵减完毕并将存货和已抵扣进项税金的固定资产作为剩余财产向股东分配的，其留抵税金税务机关不再退税，鉴于留抵税额属于“应交税费”的一项内容，应作为“负债清偿损益”处理。应将其填入《中华人民共和国企业清算所得税申报表填报说明》（国税函[2009]388号）附表二《负债清偿损益明细表》第9行“应交税费”中，并以此在清算申报表主表第2行“负债清偿损益”中反映。

需要说明的是，尽管《中华人民共和国企业清算所得税申报表》包括“清算税金及附加”项目，清算税金及附加主要指清算环节发生的除企业所得税和允许抵扣的增值税以外的各项税金及其附加，企业清算环节缴纳的增值税无法在本企业抵扣，不再将其作为价外税，允许作为“清算税金及附加”处理。

3、企业清算时没有存货和已抵扣进项税金的固定资产，直接将剩余财产向股东分配，税务机关对留抵税金不再退税，将其填入《中华人民共和国企业清算所得税申报表填报说明》（国税函[2009]388号）附表二《负债清偿损益明细表》第9行“应交税费”。

综上，企业注销清算时，应考虑留抵进项税额的处理问题，否则可能出现少计“负债清偿损益”，多缴清算企业所得税；或者被税务部门追缴税款、滞纳金以及税务行政处罚。

结合上述三个文件解读，首先营改增前，存货的进项留底清算时都不退，营改增后不动产等可抵扣进项留底更不可能给你退。那运营期蜜月结束时，该分家了，清算前还是乖乖地转出到长期应收账款为好，否则政府等额本金如何记账？

讲到这，是不是觉得建设期开始，进项税金就不应确认？应转为长期应收账款。看了国税15文和财税36号文，怎么老是与例句里的资产属性对不上号呢？回头看，重新温习文一中项目资产及其确认条件的表述时，因缘之法犹如电光。其实忽略了一个重要实质问题，为什么要确认为金融资产？并将建设期的所有投入已确权了，因为在整个生命周期中项目公司只是提供了“某种很特别的服务”—投融资及建设管理（强调）、运营管理服务。也就是说，项目公司提供的服务增值了，而不是“项目资产 ”自身导致的增值，项目资产并未转化成项目成本，进行和合理配比摊销或什么别的，所以这个施工增值税进项也就不确认留底为好，以免节外生枝！

BOT项目的资产及确认条件

金融资产

项目公司未提供实际建造服务，将基础设施发包给其他方的，则不确认建造服务收入，但确认金融资产或无形资产；基础设施由其他方建成后的一定期间内，项目公司（合同投资方）可以无条件地自合同授予方收取确定金额的货币资金或其他金融资产，或者获得有关服务差价补偿，应确认金融资产。

无形资产

项目公司未提供实际建造服务，将基础设施发包给其他方的，基础设施由其他方建成后，从事经营的一定期间内有权向获取服务的对象收取费用，但收费金额不确定的，该权利不构成一项无条件收取现金的权利，应确认无形资产。

混合资产

项目公司建造期间，项目公司对（自己）所提供的建造服务、经营服务，按照企业会计准则14、15号确认收入。项目公司的收入包括：（1）建造期间的建造合同收入，（2）经营期间的经营收入。基础设施建成后的一定期间内，项目公司（合同投资方）可以无条件地自合同授予方收取货币资金或其他金融资产，或者获得有关服务差价补偿。

④项目移交阶段

PPP 项目在特许期结束时，将公共项目资产无偿转移给公共部门，除此之外，剩下的部分是 PPP 项目公司拥有的资产。对于无偿移交的部分，由于在项目运营阶段已经将其不计残值的全部摊销完或者早已转为长期应收账款，因此不必要对其作会计处理。对于 PPP 项目公司拥有的资产，应当按照法律、规章等的规定及特许权协议的约定做清算或股转等处理。

建设期施工、设计等增值税可抵扣进项是否可确认，这个价外税确实头疼，但毕竟还好得是增值部分缴税，可融资成本利息不能抵扣，项目公司在做合理纳税筹划时，如何决断，如何有依有据的说服税务部门，睿智的读者您怎么看？清算的重头戏是两级税务清算，祝你好运。

04

总结性发言

个人观点：根据目前项目公司业务实质，及两标并一标方式，将施工部分总承包给有资质的的社会牵头方，项目公司无能力提供建造服务的实际情况下，应采用金融资产模式下的会计核算方式，由投资总额（含建设期利息）所涉及的增值税销项税金应与所取得的服务收入有关，即项目公司取得的合理收益部分；施工部分增值税进项部分不存在抵扣可能，请于在建工程一并转入长期应收账款。

风险提示： PPP项目会计核算中收入成本的确认虽不影响现金流，但严重影响项目公司的税负，在合作前期应合理设计会计核算方式，财务人员应积极参与财务测算分析，避免后期吞噬项目公司的利润，继而影响社会投资人的利益。

有读者可能提出，污水处理、垃圾焚烧、高速等使用者付费类项目是否可以按照无形资产方式或混合方式进行会计核算，笔者认为有待商榷。因准则三类资产定义如此，项目公司业务属性也是无建造资质。不能提供合法的建造服务，只能是提供建造管理服务，工程一样是发包给总包方，是否也应为金融资产属性？至于项目涉税做成“甲供材”等方法，甲的定位是谁？项目公司？你真确定吗？期待IASB酝酿、制定《租赁》准则过程中提出的“使用权资产”，或者叫“让渡使用权资产”，也就是将资产所有权和使用权“分置”思路，能够尽快给出正确答案。

目前，针对PPP《政府和社会资本合作法》正在修改完善，财政部正式发布《政府会计准则—基本准则》意味着中国的政府会计正式开始过渡到权责发生制以及编制政府综合财务报告，希望依据国际会计准则尽快制定我国的PPP企业会计准则，同时国税总局对PPP项目的纳税义务予以明确。

老生常谈，希望在国家立法的基础上，能够系统化地改变PPP项目的可行性研究报告、实施方案、招标报价无法律依据的现状，并明确会计核算方式及税收制度，从源头改变社会投资人商务报价编制混乱的现象，致使PPP项目合作各方真正做到四共同，即“共同合作、共同发展、共担风险、共负盈亏”。

就闲谈到这吧！

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