项目实施机构应组织编制项目实施方案，一份完整的PPP项目实施方案包括项目概况、合同体系、采购方式、风险分配基本框架、项目运作方式、交易结构以及监管架构7部分。
“项目概况主要包括经济、地理、人文情况介绍，特别是投入产出，这是项目的‘硬件’。项目‘软件’是项目公司的股权构成、来源，融资的主要方式和渠道在项目概况一定要通过。”大连市财政局政府采购管理处副处长张天弓强调。
合同体系主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。项目合同是其中最核心的法律文件。
张天弓介绍，整个合同体系，大概有一千页。政府和社会资本方要签一个总的项目合同，股东之间还要分别签合同，这个体系一直执行８到30年。
采购方式应根据《政府采购法》及相关规章制度执行，主要包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。
张天弓介绍，无论采取哪种方式，都必须以有利于项目实施为前提。现在通常采用方式的是竞争性磋商，既招标又谈判。《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》规定，对于涉及工程建设、设备采购或服务外包的PPP项目,已经依据政府采购法选定社会资本合作方的,合作方依法能够自行建设、生产或者提供服务的,按照《招标投标法实施条例》第九条规定,合作方可以不再进行招标。在25号令有一个交代，招投标法实施条例有一个政策，凡经过招标的项目，PPP项目实施当中，可以不再进行二次招标。也就说，前期进行了招标组成了联合体，在采购原材料、工程建设的时候，发生了管理需要，可以不再招标。即便进行竞争性磋商，已经达到参加的主体，再进行采购的时候，也可以不招标了。这也是大企业初期就参加到PPP项目来的政策原因。
风险的分配是做方案的时候要考虑的主要因素。项目不同，风险点也就不同。政府和社会资本既有优势又有劣势，分配项目风险时要充分发挥各自的优势，极力克服自身的劣势。一般政府承担三方面的风险，一是法律政策，二是人事更迭，三是财政。而社会资本则要承担项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险。不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。
第五部分是要明确项目运作方式，项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。运作方式千变万化，归纳起来，目前国家文件规定了三类：第一类是委托式，第二类是合作方式即BOT，第三类是私有化。三类可以单独使用，也可以交叉运用。
第六部分是交易结构，主要包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安排。第七部分是监管架构，主要包括授权关系和监管方式。授权关系主要是政府对项目实施机构的授权，以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权；监管方式主要包括履约管理、行政监管和公众监督等。
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