曹坤华
科学研究具有灵感瞬间性、方式随意性、路径不确定性的特点，这一规律对科研项目管理和经费安排提出了较高要求。习近平总书记在全国科技创新大会上强调，要着力改革和创新科研经费使用和管理方式，让经费为人的创造性活动服务，而不能让人的创造性活动为经费服务。我区财力薄弱，如何用活用好有限的财政科技经费尤为重要。结合科研实际，我区探索提出了科研项目申报常态制和经费管理滚存制的新模式，这对确保每个项目都能出成果、出好成果，提高科研经费使用效益是个有益的尝试。
当前科研经费管理存在的主要问题
当前，我国财政科技计划项目申报普遍采取“一年一报”制度，我区在科研项目申报管理模式上也遵循“一年一报”制，要求每年固定时间段进行集中申报，科技主管部门的科研项目预算年度剩余资金交由财政收回，并对科研项目经费完成情况进行绩效考核。现行科技计划项目“一年一报”制度和结余经费收回管理属于一种静态管理模式，有悖于科学研究“三性”规律，容易造成高质量科研成果产出不多、科研经费的使用效益较低和影响科研人员积极性等问题。突出表现在以下方面：
一是立项决策信息不准确，容易出现“矮个子拔高”问题。由于科研项目集中申报，项目数量多，评审时间较短，科技管理部门难以为所有申报项目找到合适的小同行评审专家对项目进行全面评审，只能选择大同行专家进行项目立项评审。随着现代科学研究方向日益细分和深化，即便是同一学科的研究人员之间，也并不非常熟悉彼此的研究领域，而项目是否立项的依据往往由评审专家的意见决定，这就会造成立项决策信息不准确不全面，让部分创新不强的项目得以立项，出现“矮个子拔高”的现象，不利于优质项目的遴选，不利于前瞻性、重大突破性科研成果的产出。
二是科研人员能力有差异，降低了优秀科研人员的积极性。每年固定时间统一申报科研项目有违科学研究灵感瞬时性规律。一方面，由于固定的申报时间，部分科研人员可能在此时间段恰好没有好的立项议题，而为了完成所在单位的考核任务，只能疲于应付提出一些质量不高的申报项目。另一方面，对于部分高产出的科研人员来说，虽已提前完成在研项目的指标任务，但按照项目管理规定不能提前结题。因为有主持在研项目，按照规定不能再申报第二个项目，这就降低了科研效率和积极性。
三是科研经费管理不科学，加剧“突击花钱”乱象。科技管理部门为应对预算下达绩效考核，在没有全面评估项目进展和完成质量的前提下，只能将年度项目预算全部下达到项目承担单位。项目承担单位和负责人为了使用完下拨的项目资金，有可能盲目购买不必要的实验设备或其他科研资源，造成“突击花钱”的现象，降低了科研经费的使用效益。
破解科研经费管理难题的有效途径
《国家创新驱动发展战略纲要》明确提出，要改革中央财政科技计划和资金管理，提高资金使用效益。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》明确要求，改进科研项目资金管理，对科研项目年度剩余资金可结转下一年度继续使用，项目完成任务目标并通过验收后，结余资金按规定留归项目承担单位使用，在两年内由项目承担单位统筹安排，用于科研活动的直接支出，两年后未使用完的，才按规定收回。为探索更加符合科学研究规律的科研项目申报和经费管理模式，建议在自治区本级试行科研项目申报常态制和经费管理滚存制。科研项目申报常态制是指科研项目的申报由现行一年一次申报向一年四次（季度）申报转变，条件成熟时可随时申报项目且成熟一项立项一项，最终实现项目申报的常态制。科研项目经费管理滚存制是指科技管理部门根据当年项目评审立项数、项目研究资金需求等情况，统筹安排年度项目预算，年度项目预算剩余资金在五年左右的周期内可结转使用，财政部门对项目预算下达情况进行绩效考核时按五年一个周期进行考核。
科研项目申报常态制和经费管理滚存制是一种动态管理模式，更加符合科学研究的规律，具有以下突出优点：
一是提高科研经费的使用效益。动态管理模式下，对项目的申报、评审、立项可以做到成熟一项立项一项，避免项目立项的盲目性，有利于优质项目的立项和优质科研成果的产出，提高科研项目经费的使用效益。同时，因为项目经费实行滚存制，科技管理部门在周期年限内无需应对预算考核压力，减少盲目下达项目预算，有效遏制“突击花钱”的乱象。
二是增加优质项目和科研成果的产出。动态管理模式下，科研人员依据科学研究“三性”规律和自身实际情况，借助灵感的瞬间性凝练出具有重大创新性的项目议题随时申报，提高项目申报的效率和项目立项质量，提高前瞻性、重大突破性科研成果产出的机会。
三是激发科研人员的活力。动态管理模式下，科研人员根据在研项目完成的情况申请提前结题验收，进而可申请下一个项目，这为高产出的科研人员提供更多申报科研项目的机会，体现“能者多劳，多劳多得”，极大地激发科研人员的活力，同时也能为我区经济社会发展作出更多的贡献。
四是降低科技经费管理风险。动态管理模式下，科技管理有更多时间对项目申报、评审、立项等环节进行监管，对项目的科学性和可行性作出更全面更准确的判断，提高优质项目的立项率，避免结不了题或者通不过验收的项目出现，降低了管理风险。
试行科研项目申报常态制和经费管理滚存制的做法
当前，全国各省市都在狠抓科技创新，竞相扩大科技经费投入。在我区难以与经济发达地区比拼科技投入的条件下，探索采取非对称性竞争策略，试行科研项目申报常态制和经费管理滚存制，不失为一条通过机制体制改革促进科技创新的新途径。
一是科技管理部门按照科研项目申报常态制的模式优化管理流程。按照习近平总书记关于“政府科技管理部门要抓好战略、抓规划、抓政策、抓服务”的要求，科技管理部门要提前做好规划编好项目指南、遴选好优秀专家、监督好第三方专业机构、建立统一规范的信息管理平台和科技信用制度，为一年四次申报甚至随时常态申报创造实施条件。
二是预算管理部门要按照经费滚存管理的模式统筹好资金安排。科研项目经费滚存管理是申报常态制的前提条件，两者必须同步实行，否则就会出现项目立了项、资金却拨付不到位、科学研究无法开展的局面，让申报常态制成为“巧妇难为无米之炊”。因此，预算管理部门应按照滚存管理的模式安排资金，设定五年左右的科研经费预算管理周期，在周期范围内对当年因科研项目质量不高而花不完的科研经费预算结转到下年使用，对当年因高质量科研项目较多而预算不足时可提前安排下年预算予以调剂，充分调动科研人员的创新积极性，有效提高科研经费的使用效益。
三是绩效管理和监督部门按照常态制和滚存制模式做好监督管理。科研项目的申报评审和经费执行有别于一般工程项目，呈现出较高的创造性和不确定性，难以按部就班地设定固定时限和路线。绩效管理和监督部门应按照五年左右的周期来监督考核科研项目经费执行情况，在考核周期内未用完当年经费预算时不予扣分或通报，在考核周期末对经费使用情况进行综合评价，确保每个项目都能出成果、出好成果。
（作者为自治区科技厅厅长）
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