“持续深化经济改革是社会的共识，市场退出机制法治化是保障结构性改革的工具。”今年全国两会期间，全国政协委员、山东国曜琴岛律师事务所首席合伙人、主任李连祥提交了《关于完善破产行业协会管理体系 规范管理人依法履职的提案》。
全国政协委员、山东国曜琴岛律师事务所首席合伙人、主任李连祥。 受访者 供图
“破产管理人自治组织是市场法治化建设中自发形成的社团组织，是市场退出机制建设的主要参与者。破产管理人行业协会的建设和规范是落实中央积极工作会议的有效措施，能够激发和优化市场要素。”李连祥建议从源头入手，理顺行业协会的权力来源、规范基础、监管机制，激发行业自律机制，更好服务经济建设大局。
李连祥提出以下建议：
一、设立全国管理人行业协会，制定全国性管理人协会管理规范
自2014年以来，市场主体破产退出需求，持续催发了全国各地对破产管理人的重视，相继设立了省、市、县区域的破产管理人协会。目前，全国各地区成立区域化破产管理人协会蔚然成风，设立全国破产管理人协会，对于规范、组织、引导区域性破产管理人持续发展和建设十分必要。
首先，区域性管理人各自独立发展治理规范各不相同。破产管理人协会存在省、市、县三级协会，三级协会之间存在不同的规则，管理人履职中存在管理规范冲突的情况。其次，管理人协会的成员多样化，涵盖法律、财务、评估、资管等中介服务结构，但分属不同的主管部门和监管规则，监管机制不统一。再次，管理人办理案件存在跨地域办案的情况，而管理人协会承担了地方破产案件中涉及府院管联动的问题，跨地域办案的管理人分属不同协会，在管理、规范、补助方面存在诸多不同，不利于府院管联动政策落实。最后，区域性管理人协会的权力来源、监管机制、会员权利义务等基本权利义务问题，迫切需要全国性管理人行业协会的指导、统一，将涉及管理人的基本事项进行规范管理，理顺不同部门之间的关系更有利于管理人履职。
二、统一管理协会主管部门，加强破产管理人行业监管
当前管理人协会的主管部门存在管理不一的情况，主要有两种模式，一种以人民法院作为主管部门监管体系；一种为其他行政部门作为主管部门，人民法院作为监督部门的监管体系。因为管理人协会的成员主要是已入法院名册库的律所、会所、清算公司、评估机构等，上述机构的主管部门有司法行政部门、财政部门、市场监管部门等。管理人协会目前也出现了省级协会、市级协会、县级协会之间主管不同的情况，比如省协会由省司法厅主管，市协会由中级法院主管的情况，依然造成管理规范、标准、方式不统一，不仅限制管理人发展，还可能造成监督管理缺位。
三、调整管理人名册的监管方式，建立行业管理与个案监管的配套监管机制
2007年最高人民法院设立管理人名册制度，伴随《企业破产法》近年广泛的实施，该制度实践中也出现了些许问题，如法院审核门槛过高，评价标准设置是否科学，名册变动性较差缺乏退出机制的问题，而且不同地域涉及不同的管理人名册，名册标准存在差异，管理人异地办案选任标准不统一的问题存在。另外，随着地方管理人协会逐步设立，协会面临的管理人协会会员入会与管理人名册不联通，入册管理人成员不是协会成员的情况大量存在，导致行业协会不能形成有效的监督体系，而法院又没有法律依据进行管理惩戒，造成这部分群体成为真空状态。
建议对管理人名册的入册编制权下放到省级管理人协会，由协会对管理人成员入册进行评审，强化行业自律监督，更有利于形成行业监督与业务监督的多元监督机制更有利于规范行业有序发展。
四、建立管理人惩戒机制，规范管理人依法高效履行职务
由于管理人协会在管理人入册、管理人选任、管理人考核、资格退出方面均没有对应的权力，现有的管理人惩戒机制往往流于形式，无法充分发挥组织效应，不能形成协会内合力。
建议对管理人协会展开调研，综合协会实际运营情况，建立完善的破产管理人协会组织和管理规范，形成以行业协会自律监督惩戒机制、人民法院的个案监督惩戒机制、债权人与社会公众形成的社会监督共同组成的监督惩戒体系，对内建立全国到省、市、县清晰具体的监督惩戒分工，规范破产行业有序开展工作，为推进全国破产管理人事业提供底层规范基础。
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