第三方机构全程参与：提高政府施政效能的重要法门（政府引入第三方机构）

作者：华略评估主任 华略智库创始合伙人 姚荣伟

来源：华略创智（ID：uit_shanghai）

营造国际一流的投资营商环境，是提升国家与区域核心竞争力的重大举措。目前，国内上海、北京等领军城市纷纷对标世界银行的营商环境评价指标体系，通过深化政府“放管服”改革、扩大产业开放、强化企业服务、优化窗口服务效能等举措，大力降低市场准入门槛、提升行政服务效能，有效提高了企业的获得感和满意度，取得了明显进展。

但从另外一个角度看，营造良好营商环境，大幅提高政府效能，既需要面对企业和市民的行政审批制度改革，可能更要做好政府施政的目标管理（即对政府全年重点工作目标分解到相关部门和各个季度，随后对重点工作完成的进度和质量进行监测督查），推动各项重点工作按照既定节点高质量完成任务。相对而言，施政保时保质的落地实施，也是一个城市优化投资营商环境的重要环节。

中央政府前几年早已对政府重点工作目标管理做了探索，邀请专业第三方机构对国务院“放管服”改革进度和成效进行了测评。上海对加强政府重点工作目标管理高度重视，前几年市政府专门下发了相关实施意见，要求全市普遍展开重点工作的目标管理工作，并视情况邀请专业第三方参与整个目标管理的节点制定、任务分解、定期测评等工作。

华略评估·上海城市创新经济研究中心作为拥有较深厚智库研究背景的专业第三方评估机构，近年来先后参与了上海几个区政府和长三角地方政府重点工作的目标管理测评，协助制定年度目标任务分解表、目标管理测评模型、测评季度年度报告、测评结果政绩考核计分机制等，获得了委托方的肯定。

在目标管理测评过程中，我们对因进度滞后亮红灯、因发生质量问题亮黄灯的重点工作进行了系统比对梳理，发现了一些有趣的普遍问题。

——重大工程领域成为亮红灯黄灯的高发领域。

我们经过几年的数据比较分析，发现几个区域政府亮红灯、黄灯的事项主要集中在城市建设、社会事业相关重大工程领域，基本占到全部红黄灯数量的60%以上，个别季度达到80%以上。

具体包括：道路、排污、排水等基础设施建设，学校、医院等公共服务设施建设，雪亮工程、城市大脑等城市管理设施建设等。

这些领域因为涉及环节多、矛盾多、任务紧、压力大，往往成为工作延后、停滞或被市民投诉的高发地带，不但单个季度甚至连续多个季度亮红灯和黄灯。

这不仅给相关责任部门考核带来了很大压力，也影响到本类工作的有效落地实施，更重要的，是影响到群众对政府提供公共服务产品、维护城市正常运营的信任感和满意度。

——规划方案难以按时审批通过成为延误主因。

重大工程领域为何高频度亮红灯黄灯？深度分析下来，综合性原因很多。

首先是相关年初目标设置判断失误，某些部门在年初设定目标节点的时候，基本是按照习惯性思维进行预排，实际上很少考虑到重大工程规划设计所需时间较长、复杂性过高导致反复的可能，往往规划和方案所需时间就经常突破预设时间底线。

其次是规划或方案经常性被规划土地部门或上级主管部门否决，或者被专家会意见推翻，导致规划方案不得不大幅修正甚至重新设定，无疑耗费了大量时间。

第三是对重大工程的节点风险尤其是社会风险管理明显不够。一些工程因为动拆迁、触碰其他敏感管线、噪音扬尘等被相关群体抵制、市民12345热线投诉甚至引发群体性事件，导致该工程拖延日久，年初一开始被动、各个季度时时被动、年末冲刺也难以完成目标。

——专业支撑力度不足是规划方案审批延误的症结。

重大工程规划方案未能审批通过，或反复修改导致延误，症结还在于规划文本、工程设计、可行性方案不符合技术或行业规定，或没有全方位考虑到相关复杂因素。

比如，某些地下管线技术要求很高，主管部门和关联机构制定的方案没有对接上，导致拆除重建。再如，许多公共建筑规划和工程设计图纸，不符合防火防震或历史风貌保护技术要求，导致打回重新设计；部分重大市政工程因为没有考虑到通风口、噪音扬尘控制等专业维度，被市民集体投诉和抵制。

更有甚者，一些部门在工程概算上也因为专业能力不足出现了问题，不得不重新计算核准。这些症结，归根结底还是部门自身专业度不够，对技术标准、相关要求、风险管理掌握不深不透，导致目标管理出现进度重大失误。

随着城市建设管理和工程技术综合性越来越强，专业细化和复杂度也越来越明显。政府部门在重大工程建设过程中完全靠自身或底下事业单位推动规划设计和风险管理，已经难以给予足够的支撑。要提高政府施政效能，必须提高专业咨询支撑，积极培育和借助专业第三方力量，全程参与重大工程、企业服务等方面的设计、管理、服务和测评工作。建议如下：

——强化专业服务力量，放开市场加大支持。

现在一些地方在优化投资营商环境和开展研究外包的过程中，存在着政府自身出位为企业和工程直接提供服务、消除中介机构以及收费、削减研究或规划外包数目以及经费的倾向，美其名曰为企业减负、减轻行政费用、强化政府自身能力等。

实际上，第三方专业服务强大与否，政府与专业机构契合如何深刻，恰恰是一个城市管理和社会治理成熟发达与否的标志。目前，专业服务的短板问题并非完全是自身能力薄弱，而是本身得不到足够的重视以及需要一个成长过程。

因此，笔者建议：

1. 加大技术、规划、咨询、设计类事业单位改革的力度，按照市场化运行的目标组建混合所有制的专业服务集团；

2. 放开专业服务市场准入，按照国际自然人资质认可的方式吸引外资专业服务机构充分进入市场；

3. 积极放开政府专业外包市场，加大对市场化专业机构的支持力度，给予倾斜性的经费外包支持。

比如，在减轻企业负担中，政府并不是代理中介机构去直接帮办，也不是去刻意削减中介机构服务费用，而是要在削减行政费用、减轻税负上下功夫。专业或中介机构（除了垄断机构）费用不但不能削减，而且要进一步加强，将专业性、技术性的业务更多地外包委托给第三方机构执行，这样才能有利于专业机构发展并提升政府施政的专业效能。

在咨询外包中，建议要改变将削减研究咨询和规划设计费用作为削减行政经费的一个出口，要按照国际化通行的规则，建立健全专业服务政府采购制度，并与政府工程、设备采购区分开来，按照专业服务特性设置行业资质条件、采购标准，谁服务质量好就给予市场化的外包费用，以此培育具备强大影响力的国际专业服务集团，不但为本地政府提供优质专业服务，并为全国乃至全球提供高质量的专业支撑，在服务贸易上形成核心优势。

——统筹盘活专业力量，全程参与政府施政服务。

从几个区域政府重点工作超额完成或提前完成目标的项目经验看，坚持社会协同、专业支持、群众参与，如对于社会民生和事关群众利益项目，加强政策宣传和需求调查，引入社会专业力量协同推进，是取得工作推进主动权、解决专业复杂度的重要举措。为此，建议积极邀请第三方专业机构深度全程参与重点工作的推行实施，从事前规划研究-事中风险管理-事后测评修正全链条角度，统合各类专业机构开展工作。

比如，在年初目标设定阶段，要积极听取相关市民群众的意见建议，召开专家座谈会或邀请专业机构听取对策建议，确保目标设定和工作计划科学合理、专业可行。

又如在研究制定相关设计方案、规划方案的过程中，及早将高难度的专业任务邀请专业机构参与设计或外包其设计，综合考虑各类因素制定成熟可靠的规划方案，争取及早获得审批，力争防止翻烧饼耽误时机。

再如，在实施重点工作过程中，对涉及面大、事务性多的项目视情况邀请第三方机构进行评估监测、承包承揽，利用专业服务力量弥补机关单位力量不足的短板，将繁重的工作快速高效地布置施行。

最后，要放大行业协会、龙头企业、公益组织等平台型机构的杠杆效应，利用其企业资源丰富、产业链资源健全、行业领袖地位突出的优势，联合上述平台型机构加强对相关资源的集聚和吸引，实现招商引资、公共服务、城市管理、社会治理等方面工作的协同高效推进。

——强化目标专业风险管理，及时有效把握力度。

从全年影响因素看，一些政府在第四季度未能按期完成目标或出现问题扣分的项目，多数早期都已表现出连续两个季度以上被亮红灯和黄灯的情况，但由于未能及时预警、处置和调整，从而影响到整个年度目标管理的工作绩效。在这方面，建议要委托第三方专业机构从事以下工作：

首先，加强年初目标设定的可行性分析，对全年目标设定存在的基础、瓶颈、影响因子、节点设定进行全方位论证，挖掘风险因素所在，并对关键环节和瓶颈难点进行专门配置力量、倒排时间提前突破，事先实现对重点工作的全过程管理。

其次，加强重点工作节点风险管理，对当季或连续多个季度出现亮红灯、黄灯的项目，要即可开展专项研究分析、监督检查、督办通报和趋势预警，对可能年末难以完成目标的重点进行挂牌重点推进或及时调整目标设置。

第三，加强重点工作社会风险管理，特别是对可能引发社会矛盾、信访纠纷的重大工程，要详细开展社会风险预警分析，提前判断可能遇到的矛盾冲突并做好预防处置方案。

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