用户权益保护，“三公”市场之初心？- 电力大战⑥

文 | 汤雨 王玉凤 赵荣美 王进

2022年3月，中共中央、国务院《关于加快建设全国统一大市场的意见》（下称《大市场意见》）指出：“坚持以供给侧结构性改革为主线，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的，统筹发展和安全，充分发挥法治的引领、规范、保障作用，加快建立全国统一的市场制度规则…”

但文件后续的行动、方案及措施等，尚未就人民需要满足感的提升进一步展开。

通俗而言，“人民需要的满足感”是如何充分“提升和保证消费者的权益”，最大化消费者剩余和社会福利，这是市场经济的宗旨，也是社会主义追寻的目标，二者不谋而合。

实践已经证明，计划经济及其导致的普遍性长期短缺，包括能源短缺，无法满足人民对美好生活的向往，那市场经济能自动满足人民的需求、实现人民的美好生活吗？

具体到电力及整个能源行业，虽然已经放弃了传统的计划经济“大一统”模式，但现实中市场与计划的混合模式也引发了很多诟病。如何在推进能源大市场的过程中，以提升和保护消费者权益为宗旨，实现消费者剩余和社会福利最大化以及相关主体共赢，这是当前电力及能源行业面临的新挑战。

欧洲能源统一市场体系已经建成（具体参见《电力大战④：欧洲互联电网，他山之石可取？》及《电力大战⑤：欧洲分拆制度，“三公”市场之核心？》），虽然近期全球能源价格暴涨引发一系列后果，欧洲深受其害，但经过长期讨论、立法和完善，如何提升并保护消费者权益已经制度化，并贯穿到各个细节，对发展中国家，特别是从计划经济走出来的国家，有重要的借鉴价值。

市场经济，一直存在缺陷

市场经济中，很多人都经历过店大欺客、客大欺店、强买强卖、 忽悠买拐、欺骗欺诈、恶意欠债等行为。就消费者权益而言，市场从来不是完美的，市场经济一直有缺陷。

先回顾一下经济学课程中关于市场的内容。

1.完美市场模式

这一模式下，一是有众多的卖家及众多的买家，单一的买家或卖家进入与退出都影响不了市场；二是买卖双方的交易成本极低，接近于零；三是买卖双方对商品等交易对象和交易手段等信息完全对称。这一市场模式可以实现消费者权益及全社会福利最大，是市场经济追求的目标。

在信息对称、充分竞争的市场下，上述强买强卖、欺骗欺诈等恶意行为就失去了生存的土壤。

立法和执法就是要将各类不完善的市场导向这一完美模式。

如果交易成本过高，法律就得允许更多的交易市场、交易手段和交易工具参与竞争；如果信息不对称，就进入下列第2模式；如果卖家或买家太少，就进入下列第3、4或5模式。

2.信息不对称模式

这一模式，一是有众多的卖家及众多的买家，单一的买家或卖家进入与退出都影响不了市场；二是买卖双方的交易成本极低，接近于零；三是买卖双方对商品等交易对象和交易手段等信息不对称。

看上去充分竞争，但经常出现以假充真、以次充正、欺骗欺诈、恶意欠债等。一般情况下，卖家掌握的信息比买家多，才出现“买的没有卖的精”、“只有买错，没有卖错”，消费者权益受损。

立法就是要解决买卖双方信息不对称，即公开与透明问题，执法就是要解决利用信息不对称损害买方，保护好消费者权益。

3.寡头垄断模式

这一模式下，一是少数卖家对应多个买家，或少数买家对应多个卖家，对应而言，单一的卖家或买家进入与退出都影响市场；二是买卖双方的交易成本极低，接近于零；三是由于卖方或买方寡头，信息一般难以对称。

这一市场模式下，寡头垄断利益最大化，全社会福利受损，或者是卖方寡头损害买方利益，或者是买方寡头损害卖方利益。

立法就是要培育并鼓励多元化主体，限制寡头勾结与联盟，推进公开与透明化；执法就是让利用优势赚取超额利润的寡头垄断付出代价。

4.独家垄断模式

这一模式下，一是一个卖家对应多个买家，或一个买家对应多个卖家；二是交易成本不低；三是信息不透明，垄断者掌握更多的信息。显然，无论是卖方垄断还是买方垄断，都是所有市场中最坏的模式。

垄断又分为自然垄断与非自然垄断。自然垄断指自然形成的垄断，如天然气管网、电网、高速公路等，特定区域范围内一般不会有其他竞争主体。非自然垄断是指依靠技术形成知识产权垄断、依靠平台形成垄断、依靠政府授权形成垄断等。

垄断者有动机和可能根据对手的支付能力进行差别定价，最大化垄断者利益，剥夺消费者所有剩余。在独家垄断模式下，最容易出现店大欺客、客大欺店、强买强卖、欺骗欺诈等行为，甚至危害社会、国家等行为。

立法如果仅仅定位于定价或限价，垄断者容易一是通过捆绑销售、强制摊派、指定配套等方式额外收费；二是通过制造卖方竞争或买方竞争、人为紧张和审批流程等，创造腐败机会；三是推高投资与运营成本，或压低进价、或抬高出价；四是勾结立法与执法官员，配合垄断行为，共同分享垄断利益。

一般而言，除了对垄断产品或服务定价或限价外，立法应该做的就是严格分拆并信息透明化。对自然垄断，严格监管并将其限制在特定的经营范围，捆住其垄断之手；对非自然垄断，同样坚持分拆，并严格监管。

5.双方垄断模式

这一模式比较复杂，如一个卖家对应一个或少数买家，或一个买家对应一个会少数卖家；二是交易成本取决于博弈；三是信息不透明。本文暂不讨论这一特殊模式。

电力市场，模式不断演进

电力行业是否经历过店大欺客、客大欺店、强买强卖、指定配套、欺骗欺诈、恶意欠债等情况？

首先回顾一下电力市场属于以上哪些模式。

1.“发电 输电 配电 售电 自用电” 用户

传统的一体化能源集团，经营范围包括发电、输电、配电、售电及自用电，如冶炼、化工等产业，或兼营辅业，如电力设备制造业、金融、地产、物业等。面对众多的用电客户，类似上述第4种独家垄断模式。

显然，如果一个国家所有的发电、输电、配电和售电都由一家机构或集团投资经营，不管是国有或民营，由于缺乏竞争，该国的发电效率、输配电技术、电力安全、电力价格等都将处于相对劣势，消费者无疑将承担超高电价，并随时处于缺电之窘境。

如果该集团还投资自用电行业，如冶金、化工等，将同时造成冶金和化工行业的竞争不公平。

如果该集团还兼营其他产业，这些产业将会与电力捆绑或搭配销售，无关其产品或服务的品质或价格，将破坏这些产业的公平竞争环境。

欧洲经验：单独分拆出输电网络，专营TSO业务，或集团仍可拥有输电网络资产，但输电网络的运行、管理、投资、决策及调度必须交给ISO；单独分拆出配电网络，专营DSO业务；TSO与DSO将接受严格监管，收费标准严格经过成本-效益分析（cost-benefit analysis，即CBS）、评估和听证；发电、售电及用电可以一体化经营，并可兼营其他辅业。

2.“发电 输电 配电 售电”独家经营

一体化能源集团独家经营发电、输电、配电、售电，或兼营相关辅业。面对众多的用电客户，类似上述第4种独家垄断模式。

同样，由于缺乏竞争，该国的发电效率、输配电技术、电力安全、电力价格等都将处于相对劣势，消费者将承担超高电价，并随时处于拉闸限电状态。

如果该集团还兼营其他产业，这些产业将会与电力捆绑或搭配销售，无关其产品或服务的品质或价格，将破坏这些产业的公平竞争环境。

如果允许发电主体多元化，将有效增加电力供应，有助于缓解电力供需矛盾，但其他发电主体与一体化集团的发电企业必然竞争并网和调度，这将必然导致发电行业竞争不公与失衡。

欧洲经验：单独分拆出输电网络，专营TSO业务，或集团仍可拥有输电网络资产，但输电网络的运行、管理、投资、决策及调度必须交给ISO；单独分拆出配电网络，专营DSO业务；TSO与DSO将接受严格监管，收费标准严格经过CBS评估和听证；发电和售电可以一体化经营，可兼营其他辅业。

3.“输电 配电 售电 各种辅业”独家经营“电价差”模式

电网集团独家经营电力输配供及相关服务，赚取零售与发电差价。既面对众多电厂，又面对众多电力用户。对电厂而言，电网集团是唯一的买方，形成买方垄断；对用电户而言，电网集团是唯一的卖方，形成卖方垄断，等同于上述第4种垄断市场模式。

这一模式下，电网集团可以各种方式压低并网电价，导致电厂微利或亏损；同时根据电力用户需求及承担意愿制定销售价格体系，例如阶梯电价政策等，既损害发电厂生产者剩余，又侵吞电力用户消费者剩余。

电网集团倾向于兼营各种辅业，这些辅业都捆绑或搭配给上下游，无关其产品或服务的品质或价格，将严重破坏这些产业的公平竞争环境。

欧洲经验：单独分拆出输电网络，专营TSO业务，或集团仍可拥有输电网络资产，但输电网络的运行、管理、投资、决策及调度必须交给ISO；单独分拆出配电网络，专营DSO业务；TSO与DSO将接受严格监管，收费标准严格经过CBS评估和听证；售电可与其他辅业一体化经营。

4.“输电 配电 售电 交易机构 各种辅业” 增量配网 增量售电的“通道”模式

电网集团授权独家经营输电及调度业务，授权提供基础性配电、供电及交易业务，允许其他主体的增量配网和增量售电业务。电网集团收取输配通道费用及相关服务费用，输配通道费用由政府相关部门主要根据投资成本核定。除特批的自备电厂外，其他发电必须接入电网体系。

电网集团既面对众多发电厂，又面对众多电力用户。对发电厂而言，电网集团是唯一的并网通道，形成买方通道垄断；对用电户、增量配网及增量售电而言，电网集团是唯一的电力来源，形成卖方通道垄断。就电网集团的辅业而言，等同于上述第4种独家垄断模式。

为实现利益最大化，电网集团有动机及可能，一是扩大投资，做大资产成本，以游说定价部门核高输配通道费用；二是抵制自发自用及源网荷储等不经过公共输配网络的封闭循环模式；三是对上游电厂和下游用户，捆绑及搭配销售各种辅业产品与服务，无关其产品或服务的品质或价格，将直接破坏辅业所在产业的市场公平；四是歧视并挤压其他主体的增量配网和增量售电业务等。

这一模式下，如果发电行业充分竞争，发电厂将微利或亏损；如果发电行业竞争不足，发电厂将有正常甚至超额利润；选择电网集团属下的售电公司，用电户相比较更安全、更经济；其他主体的配网与售电公司处于竞争劣势，将难以吸引客户，难以控制风险，难以维持生存。

欧洲经验：单独分拆出输电网络，专营TSO业务，而且TSO应该是多家；单独分拆出配电网络，专营DSO业务，配网与增量配网完全平等，DSO数量达数千家；TSO与DSO将接受严格监管，收费标准严格经过CBS评估和听证；交易机构交给大宗商品交易所，由专业的交易机构从事；售电可与其他辅业一体化经营，与新增售电完全平等。

5.“发电 配电 售电 自用电” 众多用户

一体化能源集团经营发电、配电和售电，并兼营自用电制造业。面对众多的用电客户，类似上述第4种独家垄断模式。

显然，如果缺乏周边的竞争，一个集团独家经营发电、配电和售电，其配电技术、电力安全、电力价格等都将处于相对劣势，消费者无疑将承担相对高电价，并随时处于缺电风险中。

如果该集团还投资自用电制造业，将同时造成这一行业的竞争不公平。

如果该集团还兼营其他产业，这些产业或将会与电力捆绑或搭配销售，无关其产品或服务的品质或价格，将破坏这些产业的公平竞争环境。

欧洲经验：单独分拆出配电网络，专营DSO业务；DSO将接受严格监管，收费标准严格经过成本-效益分析（cost-benefit analysis，即CBS）、评估和听证；发电、售电及用电可以一体化经营，并可兼营其他辅业。

6.“发电 配电 售电” 众多用户

一体化能源集团经营发电、配电和售电。面对众多的用电客户，类似上述第4种独家垄断模式。

同样，如果缺乏周边的竞争，一个集团独家经营发电、配电和售电，其配电技术、电力安全、电力价格等一般处于相对劣势，消费者无疑将承担相对高电价，或处于缺电风险中。

欧洲经验：三种分拆模式，对DSO业务进行法律、功能或财务分拆；只允许联结少于10万用户的小型DSO进行财务分拆，DSO将接受更严格监管，收费标准严格经过成本-效益分析（cost-benefit analysis，即CBS）、评估和听证。

对“发电 配电 自用电 售电”模式，类似国内的自备电厂或“源网荷储”，有何规定？这是下一部分专门讨论的内容。

封闭型DSO，效率兼经济性

“发电 配电 自用电 售电”模式，即发电、配电、自用电并给周边用户供电，与自备电厂或“源网荷储”有类似之处。

在法律上，欧盟《电力与天然气法令》（the Electricity and Gas Directives）中第28条规定，允许成员国的监管机构根据是否满足相关条件将配网运营商（DSO）定义为封闭型配网运营商（closed distribution system，即CDSO），且各国监管机构可根据其具体情况对相关条件进行一定的修改。

根据《电力与天然气法令》（the Electricity and Gas Directives）第28（1）的标准，是否将DSO划为CDSO主要看DSO与其用户之间的关系是否满足以下标准：

其一，CDSO须在特定的地理范围内，这是与一般公共配网的重要区别。也就是说，特定地理范围之外的电力用户无法与CDSO联结；

其二，特定地理区间应该是工业园区、商业园区或工商业园区，但是不得为家庭供电，给园区企业业主或员工家庭供电可以例外，但总体供电的家庭数量应该比较少；

其三，特定的地理区间须满足第28（1）确定的二个标准其中之一，一是“一体化”标准，即由于特别的技术和安全原因，配网运行与电力用户的生产过程已经一体化；二是“自供电”标准，即CDSO最初是给其股东或运营方相关联的企业自供电的。

具体而言，“一体化”标准是指在满足技术、安全和运行标准的基础上，CDSO应该可以为园区的工商企业提供 “一体化”最优的综合能源解决方案，如发电厂的热能可以应用到其他企业的生产过程。就“一体化”而言，各国监管机构可以就CDSO供电的稳定性制定更高的标准。

“自用电”标准是指，CDSO除了给其股东或运营方相关联的企业供电外，各国监管机构可以制定规则，允许给特定地理区间内的其他某些工商业主体供电。

需要说明的是，尽管CDSO在很多国家比较流行，但它仍是DSO的一种特殊模式，同样需要履行DSO所规定应承担得职责和义务，包括允许第三方接入。

就CDSO的特殊情况，如CDSO与其他DSO或TSO之间的联结与互动，各国可以制定针对性的规则。考虑CDSO限制在特定的地理范围，且不面对家庭用户，其联结的客户不会超过100000户，只要求进行财务分拆。

另外，考虑CDSO在能源利用效率和经济性上的相对优势，各国监管机构依据《电力法令》第28条（即 Article 28 of the Electricity Directive）可以对CDSO有一些豁免，给予更宽松的环境和待遇，例如，CDSO可以在公开透明、无歧视的原则下，在电力市场购电以弥补区域内的电力短缺，维持电力平衡等。

用户权益，能源市场初心

欧洲能源行业的基本法《第三组能源法案》五个制度中的第一个是分拆制度，在《电力大战⑤：欧洲分拆制度，“三公”市场之核心？》有详细介绍。第五个则是“三公”零售市场（open and fair retail markets）制度。

“三公”制度专门就如何提升并保障能源消费者权益确定了一系列原则和规则，包括能源消费者选择权、更换供应商权、信息透明化、快速便宜解决争议等。这里的消费者或用户，既包括家庭用户，又包括各类机构法人用户。

满足消费者能源需求、帮助其节能、鼓励参与能源转型、降低能源消费成本等是欧洲能源立法的初心及各项能源政策的导向。自2007年起，随着欧洲能源市场的开放，能源各项立法逐步实施，在能源供应链中，消费者始终处于优先地位，其权益得到了很好的保护。

除了欧盟层面的法案外，各国也制定了关于提升并保护能源消费者权益的相关细则，这些细则至少包括以下内容：

1. 任何家庭都必须能够联结上当地电网；
2. 任何家庭都应有电网和电力供应；
3. 任何家庭都可容易、快速、零成本地选择或更换天然气和电力供应商/销售商；
4. 合同信息清晰明了，并赋予随时解约权；
5. 消费账单清晰准确，并定期提供。

为确保消费者以上权益，通过如下一系列法令、政策和措施予以保障：

1、经营执照和注册：根据《欧盟运作条约》第56条，一个国家的消费者有权从注册在另一个国家的供应商获得能源，只要这一供应商满足相关的贸易、平衡和安全规定；电力法令第3条及天然气法令第3条（ Article 3 of the Gas Directive ）亦有明确规定。

这一条款的目的是，防止一国范围内可能的能源供应垄断，阻碍电力与天然气用户的选择自由；同时鼓励各国去除经营执照、授权和注册等方面的限制和壁垒，推动电力和天然气欧洲统一市场体系。

2、消费者信息获取：为确保消费者随时更换供应商/销售商，电力法令第3条及天然气法令第3条要求，消费者有权获得所有的消费数据，且必须以通俗易懂的格式呈现。根据这些信息，消费者能够判断是否可以获得其他供应商更好的优惠和服务。

虽然消费者未必需要，但他们有权而且可以零成本、无需额外花费时间或努力、不会被歧视或被忽悠，随时取得这些信息，而且，他们可以授权其他的供应商/销售商获取这些信息。

3、账单信息与要求：供应商必须定期地如实提供电力和天然气消费账单，以便消费者及时了解其消费细节和成本，为此，供应商需要全面启用智能电表/气表，并提供多种支付方案，而且各支付方案不得构成歧视嫌疑。

在多种支付方案中，消费者可以自由选择预支付、后支付；现金支付、银行支票、银行转账、互联网支付等方式。另外，签约后，消费者有权在三周内变更供应商，原供应商须在变更后的六周内将最后账单发给消费者。

4、脆弱消费者（vulnerable customers）责任：根据电力法令第3条及天然气法令第3条，欧盟各成员国有责任对脆弱消费者进行定义并给予关照。虽然脆弱消费者的绝对数量较少，但可以推测，除了少数高收入及高净值人群，大多数失能、残疾、独居老人等可以归类到脆弱消费者范围。

保护脆弱消费者群体，要求在特殊场景下不得中断电力或天然气的供应，而这些保护条款一般作为供应商营业执照申请的前置条件。任何社会政策和能源政策，甚至能源效率政策，也不得降低或变相降低对脆弱消费者群体的保护力度。

5、投诉与争议解决：为建立消费者对统一市场的信心，消费者的关切和投诉须以透明、高效和无歧视的方式予以解决。为此，各成员国须建立独立体系，如能源独立监察机构或能源消费者协会，及时高效处理投诉和争议，任何非诉讼性的投诉都应在三个月内解决。

为避免消费者面对不同的主体，也为防止各主体之间“踢皮球”，各成员国要求专人联系负责制。消费者只要联系上专人，专人将给消费者提供所需的各类信息，包括消费者权益解释、争议处理流程和建议等。

6、消费者权益清单：欧盟电力法令第3条及天然气法令第3条要求各成员国标准化、简洁化、清晰化能源消费者权益清单或表格，以便能够回复消费者关于零售市场各类实质性问题，而且这些清单须定期在公民能源论坛上定期讨论和审议。

7、智能表普及推广：智能电表和气表能够记载更多的消费数据、进行数据分享以及便于消费者与供应商双向交流，从而，更方便消费者变更供应商、有效增加能源市场的竞争、提高能源使用效率。智能表的选择需要做成本-效益分析和经济合理性分析。

在效益方面，重点考虑是否：提升零售市场竞争、提高能源使用效率、有助于节约能源消耗、消费者积极行动以降低消费成本、提高客户服务水平（特别对脆弱消费者群体）、账单更准确、降低预付消费者的成本、减少污染和碳排放、有利于可再生能源并网消纳、降低供应商及生产商管理成本、有助于DSO系统运行与管理、减少欺诈、保护消费者信息等。

8、智能化输配网络：智能化输配网络对能源市场的发展至关重要，它将大大提高效率、可靠性、灵活性和可及性。鼓励各成员国修改关于市场竞争性、能源安全与稳定、绿色低碳、能源效率等方面的目标，积极推动输配网络智能化和现代化，增加分布式为主的可再生能源终端消纳能力、提高能源生产与使用效率。

中国市场，改革成效显著

过去40年来，虽然中国电力行业经历过普遍短缺、拉闸限电、店大欺客、指定配套等窘迫，但行业改革始终在摸索，始终在路上，始终在进步。

改革开放之初，中国电力是“大一统”独家经营，试行“发电 输电 配电 售电 自用电” 用户模式。至1995年，电力短缺依然严重制约经济发展，“独家办电”垄断体制弊端重重，第一轮电力改革由此启动，主要是允许多家办电，甚至外资投资发电，逐步形成多元化发电投资主体。

1997年，第二轮电力体制改革开始，改革目标是通过完成公司改制，实现政企分开，打破发电垄断，原电力工业部撤消，设立了国家电力公司，承接原电力工业部下属的五大区域集团公司和七个省公司等资产和辅业。在“发电 输电 配电 售电”独家经营基础上增加了地方若干“多元发电主体”。1998年，国家电力公司推出以“政企分开、省为实体”和“厂网分开，竞价上网”为内容的“四步走”改革方案。

2002年3月，《国务院关于印发电力体制改革方案的通知》（下称“电改5号文”）出台，由原国家计委牵头，成立电力体制改革工作小组，负责组织电力体制改革方案的实施工作。

2002年12月，发电主体剥离，国家电力公司分拆为五大发电集团即国电、华电、华能、大唐和中电投，及两大电网公司即国家电网、南方电网，电网企业实行“输电 配电 售电 各种辅业”独家经营“电价差”模式。

2003年3月，国家电监会成立，开始履行电力市场监管者的职责，实现了“政监分开”。

2011年，电网企业进一步剥离部分辅业，与四家中央电力设计施工企业重组形成中国电力建设集团有限公司与中国能源建设集团有限公司，电网企业主辅开始分拆。

2015年3月，《中共中央国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（简称“电改9号文”）的总体思路是“放开两头，管住中间”，推进电力市场化。电网企业过渡到“输电 配电 售电 交易机构 各种辅业” 增量配网 增量售电的“通道”模式。

2021年，电网企业进一步分拆出一些上游制造业和辅业，合并进入其他中央企业。

中国电力体制改革的一系列模式，在苏联解体后的部分东欧及前独联体国家也或多或少经历过。随着大部分东欧国家加入欧盟，一些非欧盟成员国也申请加入了欧洲互联电网即ENTSO-E（《电力大战④：欧洲互联电网，他山之石可取？》有具体介绍）。

各国不得不按照《欧洲单一文件》及能源行业顶层设计《第三组能源法案》（the third energy package）等一系列法案、法令和法规要求，进行了全面彻底的适应性改革，以融入欧洲统一市场，最终欧洲能源统一市场及市场体系建成，并以消费者剩余和社会福利最大化为目标，不断改进和升级。

《大市场意见》要求，“以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的，加快建立全国统一的市场制度规则”，这与提升并保护消费者的权益，最大化消费者剩余及社会福利是完全一致的。

如何提升并保护消费者权益，最大化消费者剩余及社会福利，构建并完善“三公”市场，欧洲能源市场提供了不错的范例，从顶层法案、各国法令法规、监管模式、保障机制与措施，到提升并保护消费者权益，特别是脆弱群体照顾等，应有尽有，甚为详实。

如果不遵循国际上成功的模式去研究深化改革方案，制定改革路径，构建并完善“三公”电力市场，中国是否有特殊路径？其路径究竟在哪里？

（本文经作者授权发布，仅代表作者观点。作者单位为国合洲际能源咨询院。该机构专注于石油、天然气、煤炭、电力、可再生能源及气候变化等相关领域的深度研究、评估和咨询。）