从新财防12号文看军工科研事业单位科研费管理的挑战和新思路（《国防科技工业科研经费管理办法》(财防[2019]12号)）

2019年2月18日，财政部、工业和信息化部和国防科工局发布了《国防科技工业科研经费管理办法》（财防〔2019〕12号文，以下简称“新财防12号文”），对国防科研项目从立项概算到决算的过程进行了详细的规定，在经费管理的目标、原则、概算内容等方面均进行了大刀阔斧的修订，旨在顺应新时代科研项目任务管理和科研费管理的需求和发展。这些改变对军工科研事业单位的科研费管理提出了新的挑战，同时也意味着新的机遇。军工科研事业单位应把握好新财防12号文出台的时机，优化自身的科研费管理流程和方式方法，更好地完成科研项目对经费管理的任务。

一、新财防12号文的亮点

（一）项目分类管理，科学合理确定项目内容和经费概算

新财防12号文按照研究方法和交付物的特征及内容将科研项目分为研制类、技术类和研究类，对三类项目的科研费的构成和概算方法均进行了规定，这是科研费管理方式的一种突破，也是顺应科研费管理发展趋势的一大变动。

科研项目由于研究内容的不同，其经费构成千差万别，使用一种统一标准去丈量其经费内容，必然会导致一些不科学不合理的结果。进行分类管理就是尽量避免这种不科学不合理现象的发生。通过分类规定的内容可以看出，新财防12号文在大量实际调研的基础上对三类项目的经费构成进行了研究，尽量使各类项目的概算与核算结果靠近。分类施策的方法更加关注项目的工作内容及其支出的构成特点，可以有效地加强项目经费的延续性和参考意义。

（二）科目优化设置，准确清晰定义项目内容和核算内容

新财防12号文将科研试制费的概算科目和核算科目进行了统一，在科目设置上也贴近军工科研事业单位的会计科目体系，对各科目的含义和概算、核算内容进行了更明确的规定。新财防12号文取消了设计费、试验费，将差旅费、会议费和专家咨询费统一在事务费科目下，调整了材料费、专用费的列支范围，解决了工资及劳务费如何列支这一“老大难”问题。通过各个条款的内容可以发现，新财防12号文是在大量的实际调研的基础上编写的，各科目核算内容更加贴近实际科研任务支出内容，使得概算编制变得有据可依，且更加具备实操性。概算和核算科目统一后，概算的科学性大大增加，对科研费的使用管理具有很强的指导性，核算的指向性也随之加强。例如，原财防〔2008〕11 号文规定，全额财政补助单位的项目概算中不得列支工资费［1］，但在实际工作中，由于事业单位的财政补助收入并不能全额弥补事业单位工资总额，所以科研费的核算中会包含工资费抵减财政补助收入后的余额，这部分费用通常通过分摊计入科研项目的工资及劳务费。由于在概算中，事业单位职工工资不能计入，事实上，这部分费用都通过各种方式“塞”进了其他费用，比如设计费、试验费等，这导致科研项目概算和核算在各科目上都具有较大差异，不仅使科研项目概算的科学性打了折扣，也使科研项目概算的各科目内容的延续性和参照性减弱，削弱了科研费概算的合理性。新财防12号文对工资费的认定，极大程度地改善了以上情况，项目承担单位可以根据以往项目的费用使用情况，对申报项目的各科目进行较为精确的概算，而不需要绞尽脑汁地处理必然会发生却无法得到认定的费用，使得项目经费的概算更加具有指导意义和参考价值。

（三）聚焦绩效管理，放管结合优化创新环境和流程

新财防12号文对项目的经费管理更加贴合实际，项目承担单位经费使用的难度相对减小，但是对项目的绩效考核却进一步加强。李克强总理2018年12月6日在国家科技领导小组第一次全体会议上指出要“大力推动赋予科研机构和科研人员更大自主权”。新财防12号文秉承这一理念，强调项目单位和科研人员的主体责任，强化责任和诚信意识，激发科研人员创新活力。

新财防12 号文允许项目承担单位根据科研活动实际在各明细科目间调剂使用成本费用，仅控制了事务费，不允许其超过预计成本。在项目经费不突破的大框架下允许各科目调剂使用，赋予项目单位经费管理使用更大自主权［2］。同时规定：科研项目完成任务目标并一次通过验收，项目概算扣除项目成本后的结余资金全部作为项目收益，由项目单位统筹用于研发活动支出。未通过验收和整改后通过验收的项目，结余资金按该项目中央财政拨款比例收回［3］。这种以绩效考核经费的办法，一是敦促项目组对项目任务的推进和实施需要更加有力，能得出有效成果；二是促进业财融合，将经费的管理和任务的管理结合起来，项目绩效完成，经费结余即可作为项目收益；三是促进项目概算和核算更加合理科学，节省国家资金，经费概算上报的合理科学，可以有效引导项目任务有序进行，同时指导项目经费的管理和核算，最终达到多赢的良好局面。

综上所述，新财防12号文对科研经费的管理提出了更高的要求，军工科研事业单位科研经费管理的模式必须要跟随文件变化作出改变，科研费管理面临着全新的机遇和挑战。

二、军工科研事业单位面临的挑战

（一）如何确定项目类别并申报概算

新财防12号文把科研项目分为3类，对3类项目的概算科目在内容和计算方法的规定也存在一定差异。军工科研事业单位在项目立项申报时，如何选择或者确定项目的类别，是一个技术问题。项目单位不仅要明确项目的任务内容，将其与项目类别进行比照，还要对项目经费的构成有一定的把握。不同类别的项目，其概算的构成有着较大的差异，一旦不能准确将其归类，那么其概算的内容和构成将天差地别。虽然政策允许各科目调剂使用，但概算对项目经费使用的指导性将荡然无存，极易造成项目决算超支或出现巨大结余的情况，从而影响项目绩效。

（二）如何优化项目概算科目构成

新财防12号文解决了项目经费概算核算“两张皮”的问题，将概算科目与核算科目进行统一，同时将概算科目的内容尽量贴近核算科目的业务内容，尽可能使项目的核算与概算保持一致。在这样的背景下，军工科研事业单位需要将项目的概算构成进行优化，使各科目的概算内容既满足实际任务需求，又尽可能地贴近项目概算中各种比例计算的结果，以求充足、合理的项目概算。

（三）如何实现新旧科目顺利过渡衔接

新财防12号文对科研项目的核算科目做出了新的规定，这一规定与《军工科研事业单位会计制度》中对科研成本的二级科目设置有一定的差别。按照新财防12 号文的要求设置科研成本的二级科目，并改变其核算内容，对军工科研事业单位的财务核算工作提出了新的挑战。新科目中取消了设计费和试验费，旧科目中的成本余额应如何处理？材料费、燃料动力费、专用费的列支范围均出现了变化，旧科目中的部分核算内容是否应剔除？剔除后应如何处理？新科目和旧科目衔接的时机应如何把握？这些问题亟待解决。

三、军工科研事业单位后续工作的新思路

（一）准确定位项目类别

新财防12号文颁布前，各种类别的科研项目通常采用同一种核算方式进行费用列支，由此导致许多科研项目下列支了不该列支的费用。在项目决算审计时，只能剔除或者重分类至其他科目，导致核算与概算的巨大偏差，不仅影响项目的验收结果，还给项目单位造成了损失。

新财防12号文一方面对项目进行分类，另一方面对经费的使用允许在各科目间进行调剂。这对项目单位提出了更高的要求，项目单位必须根据自身业务特点和管理需求，组织成立相应的经费管理团队，调整经费使用和管理的流程和方法，将项目的任务绩效、预算与核算高度融合。同时在项目经费实际管理和核算时也应相应进行分门别类，有的放矢，突出重点，使项目的直接成本和费用更加显性化，更好地为同类项目的概算提供数据支撑。将项目按不同类别进行任务管理和经费管理，可以更好地达到项目数据库的数据积累效果，从而促进新项目立项申报时的分类与概算工作。

新财防12 号文将项目经费与绩效管理挂钩，项目一次性通过验收，即认定了项目经费支出，那么项目结余可全部认定为项目的收益，单位可自行留用。在这样的背景下，军工科研事业单位在项目实施过程中应强调对阶段绩效目标的设定和完成考核，以业务定财务，以财务促业务，真正做到“业财融合”。加强对业务绩效考核的同时，也应加强项目经费管理的考核，强调更加合理科学地使用经费，使核算和概算尽可能地贴合，通过全寿命周期内的全面预算管理等各种手段，促进项目经费的使用真实、可靠，贴合项目实际任务需求的经费使用曲线，促进项目一次性通过验收，给项目画上一个圆满的句号。

（二）优化概算在科目中的分配

新财防12号文中对许多科目的概算依据进行了调整，出现了完全由概算内其他科目计算得到的费用，例如，事务费和管理费。新财防12 号文规定：研制类、技术类项目的事务费以材料费、专用费、50%外协费三项之和为基数，按一定的比例进行超额累退计算得到，而研究类项目的事务费的基数增加了工资及劳务费，计算比例也进行了一定的调整。这与之前完全按照任务内容估算差旅费、会议费、专家咨询费的方法有较大的差异。管理费则是以材料费、专用费、50%外协费、燃料动力费、事务费、固定资产折旧费六项之和作为基数，按照一定比例计算得到。对于研究类项目，管理费的计算基数还增加了工资及劳务费。不同类别的项目概算，其科目的构成有着一定的差别，军工科研事业单位应在一定程度的数据积累成果上，努力明确项目任务内容，同时精确任务对应的经费需求，通过对各科目间的调整和优化，保证项目概算总额和各明细科目均可支持项目顺利进行。军工科研事业单位应改进项目经费管理模式，将项目预算与核算进行统一，充分利用信息化手段，突出强调“一对一全寿命管理”模式，即一个经费管理人员对某个特定项目，从项目概算开始便进入项目团队，全程参与项目经费的使用和管理，直至项目审计决算结束。这样的管理模式有利于建立项目经费数据库，在项目整个研制周期内，项目经费的支出在不同阶段会体现出不同的特征，全寿命周期内的一对一管理可以有效地促进项目经费支出的归纳总结和归集整理，成为宝贵的数据和经验。这样的管理模式还可以保证项目的经费从概算到核算再到决算，始终有一个“管家”，确保其全寿命周期内的经费使用合理合规，有迹可循。

（三）分析核算内容，细化科目设置

军工科研事业单位按照《军工科研事业单位会计制度》进行科目设置，现有的“科研成本”一级科目下设有四个二级科目，分别是“直接材料”“直接人工”“其他直接费用”和“管理费”。“其他直接费用”下又设“设计费”“差旅费”“会议费”“外协费”“试验费”等三级科目。明细科目的核算内容与新财防12 号文的规定都略有偏差，按照新财防12 号文的要求，科研经费支出的核算科目应与概算科目保持统一，在此背景下，军工科研事业单位需要重新设置科研成本下的二级及更多级科目，来保证新旧科目核算内容的衔接和数据结构的稳定。首先，就科目本身而言，应努力学习和解读文件，分析新旧科目的核算内容，明确其中的对应关系；其次，对于新旧项目应有不同的处理，部分大型型号项目研制周期跨度长，本身就存在几次科目设置的更迭，应对这类项目的成本余额进行溯源式的分析与整理，明确其各科目的内容构成，再与新科目进行对应；最后，应细化科目的设置，军工科研事业单位应结合自身的业务特点和管理需求，在明确的概算一级科目下，继续细化分解，设置二级、三级甚至四级科目，或者增加辅助核算内容，直到能够将所有的核算内容囊括。只有这样，才能既完整地计列科研项目的支出，又满足项目概算和核算统一的管理要求。例如，《军工科研事业单位会计制度》中设置了“试验费”科目，该科目下的核算内容，各单位均有不同理解，新财防12号文取消了“试验费”科目，那么原来在该科目下核算的各类费用，就应分析并将其归类，分别计入“材料费”、“燃料动力费”、“外协费”、“事务费”中的“差旅费”、“工资及劳务费”等科目。如果项目单位希望能够按照任务对支出进行统计，可以在科目下设置二级科目或者做工作分解结构（Work Breakdown Structure）任务号的辅助核算等各种手段，以满足管理需求。

四、结束语

新财防12号文的颁布对军工科研事业单位来说，既是机遇又是挑战。其中各项规定仍有不甚明确之处，但新财防12号文的经费管理原则和重点已十分明确，各单位应当充分解读新财防12号文的主旨，结合自身管理需求和业务特点，重新规划科研费管理的流程和方式方法，切忌固步自封，要以全新的姿态面对科研费管理中的新挑战。（作者：李玥 吴旭辉/中国航空工业集团公司西安飞机设计研究所）

来源：航空财会