国企混改丨国有相对控股混合所有制企业差异化管控的六大要点（混改国企控股主导比例）

作者|席加省 资深国资国企研究专家 拥有17年以上的国企改革、管理咨询经验、企业高级管理工作经验，常年活跃在国企改革一线，深度服务客户超过100家，执行咨询项目超过150个

国有相对控股混合所有制企业相对于国有绝对控股混合所有制企业，国有控股股东持股比例低于50%，国有控股股东不追求绝对控股但仍然是控股股东。这种股权架构下，国有控股股东不能直接以上级行政命令代替法人治理体系，要支持企业构建科学高效的决策机制、创新市场化经营机制，充分发挥各方优势，确保多方股东权益，实现多方共赢。不能生搬硬套对国有独资、全资及绝对控股公司的管理模式与政策，要根据实际情况探索灵活高效的管控模式。

国有企业混合所有制改革，真正要重在“改”。混资本是基础，改机制是手段，提高混改后企业的活力、竞争力、推动混合所有制企业高质量发展才是根本目的。因此，对混合所有制企业要探索建立与国有独资、全资公司不同的治理体系与经营机制，尤其是对国有资本不再绝对控股的国有相对控股混合所有制企业要探索更灵活高效的管控模式。

【一】

国有相对控股混合所有制企业的管理机制

2020年5月出台的《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》明确提出“对混合所有制企业，探索建立有别于国有独资、全资公司的治理机制和监管制度。对国有资本不再绝对控股的混合所有制企业，探索实施更加灵活高效的监管制度。”国企改革三年行动方案中也提出支持对国有相对控股混合所有制企业实施更加市场化的差异化管控。在实践中，国家开发投资集团积极探索国有相对控股混合所有制企业的差异化管控，在国务院国企改革领导小组办公室的支持下，制定出台了《国有相对控股混合所有制企业管理指导意见》，在神州高铁、美亚柏科等8家投资企业试点推行，探索差异化管控模式，取得了很好的效果。

国有相对控股混合所有制企业相对于国有绝对控股混合所有制企业，国有控股股东持股比例低于50%，国有控股股东不追求绝对控股但仍然是控股股东。这种股权架构下，国有控股股东不能直接以上级行政命令代替法人治理体系，要支持企业构建科学高效的决策机制、创新市场化经营机制，充分发挥各方优势，确保多方股东权益，实现多方共赢。不能生搬硬套对国有独资、全资及绝对控股公司的管理模式与政策，要根据实际情况探索灵活高效的管控模式。

实践证明，只有深入推进混合所有制企业机制改革，才能真正让混合所有制企业成为市场主体，才能激发干部职工的积极性，才能真正激发企业的经营活力，真正推动企业的高质量发展，这样也才能真正发挥引入的非公资本的经营能力与经验，反过来增强混合所有制企业国有资产保值增值的能力，进一步增强国有资本的活力、控制力、影响力。这是混合所有制企业实际发展的需要，更是贯彻落党中央、国务院关于深化混合所有制改革重大决策部署的重要举措，是推动混合所有制改革深入发展的有效途径。

在实践中，国有相对控股混合所有制企业的管控缺乏明确的法律法规及政策支撑，更多是摸着石头过河，相对而言实践经验不够丰富，可供复制的模式、做法也不够多。虽然有些国有企业已经做了积极尝试及创新，但在实践中还存在着思想僵化、工作简单粗暴的做法，生搬硬套对国有独资、全资及绝对控股公司的管控模式、体系，不顾企业发展的实际状况，机制僵化、民营股东的经营优势无从发挥，企业缺乏活力，混改的效果大打折扣。这使得国有相对控股混合所有制企业的管控模式探索与创新成为难点，更是深化混合所有制企业机制改革的关键。

【二】

国有相对控股混合所有制企业的差异化管控模式

对国有相对控股混合所有制企业该怎么差异化管控呢？

这就要求国有控股股东从管企业向管资本的管控模式转型，以管资本为主，对国有相对控股混合所有制企业进行充分授权，尊重国有相对控股混合所有制企业的市场主体地位，充分对其董事会进行授权放权，与其他股东一起支持企业自主决策、自主经营，不干涉企业的日常经营管理活动，规范自身的股东行为，按照公司章程及各项规章制度的规定在股东会、党组织、董事会、监事会等法人治理体系中表达股东意愿，维护股东权益。

因此，一定不能简单套用对国有独资、全资及绝对控股公司的管理政策及制度，在切实确保国有资产保值增值、国有资产不流失的基础上积极探索创新管控模式，以法人治理体系与经营管理机制为创新点，以党的建设、监督管理为保障，持续推动国有企业进行经营机制改革，增强企业发展活力与动力。

1、以市场化改革为目标

混合所有制改革就是要推动市场化改革，进一步巩固混合所有制企业的市场主体地位，支持混合所有制企业以市场化机制参与竞争，在竞争中实现高质量的发展。因此，对国有相对控股混合所有制企业，应该积极探索各种市场化改革的方法，推动企业对标一流企业加快发展，给予其更多的经营管理自主权，推动企业经营管理的规范化、标准化，激发企业发展的活力，最终实现高质量发展，维护国有控股股东在内的各方股东权益，从而实现共赢。

因此，发展才是硬道理，增强企业自身实力与竞争力才是目标。在对国有相对控股混合所有制企业的管控上应该以市场化改革为目标，尊重市场化，从实际出发探索各项灵活高效的管控模式与方法，并在实践中不断检验、优化、提炼成功经验，并通过政策、制度的方式予以明确。

2、以国有资产保值增值、国有资产不流失为红线

实现国有资产保值增值，保障国有资产不流失是红线，也是国有股东必须通过法人治理体系、经营管理机制、监督体系等实现的根本目标。因此，要根据国有相对控股混合所有制企业的实际情况，依法保障国有股东的各项权益。国有控股股东推动国有相对控股混合所有制企业健全财务制度、审计制度、监察制度，建立健全监督机制，推动国有相对控股混合所有制企业健全内控体系、风控制度，严肃查处违法违规行为，并且通过与国有相对控股混合所有制企业的全面对接与协同，确保股东能在不干预企业日常经营管理工作的前提下通过信息披露、依法监督等方式保障国有资产不流失，推动国有相对控股混合所有制企业依法治企、合规经营。

3、以党建引领为基础

坚持党的领导、加强党的建设，是我国国有企业的光荣传统，是国有企业的“根”和“魂”。坚持党对国有企业的领导是重大政治原则，必须一以贯之；建立现代企业制度是国有企业改革的方向，也必须一以贯之。中国特色现代国有企业制度，“特”就特在把党的领导融入公司治理各环节，把企业党组织内嵌到公司治理结构之中，明确和落实党组织在公司法人治理结构中的法定地位，做到组织落实、干部到位、职责明确、监督严格。

国有相对控股混合所有制企业作为国有企业，要将党建工作放到第一位，确保国有资本投到哪里，党的建设就跟到哪里。因此，要对国有相对控股混合所有制企业的党建工作进行统一领导、统一部署、全力推进，确保国有相对控股混合所有制企业党的组织、队伍、活动、经费等有保障，也能够真正融入到国有相对控股混合所有制企业的经营管理活动中。

为此，国有相对控股混合所有制企业要探索党组织融入法人治理体系、经营管理活动中的差异化方式，积极推动党组织班子与经营管理层的双向进入、交叉任职，明确党组织的定位及发挥作用的途径、方法，打造具有特色的党建品牌，以党建工作保障国有相对控股混合所有制企业各项经营工作目标的达成。

4、以差异化法人治理体系为核心

国有相对控股混合所有制企业的法人治理体系包括党组织与股东会、董事会、监事会、经营层“三会一层”。国有相对控股混合所有制企业的法人治理体系是差异化管控的核心。只有建立国民共进、有效制衡、科学决策、高效监督的有效法人治理体系，国有相对控股混合所有制企业才能真正创新经营机制，激发市场经营活力。

对于差异化法人治理体系，必须要打造结构合理、多方有效制衡、充分授权的董事会。董事会的成员构成要多元化，防止大股东控制，也要防止内部人控制，真正体现多方利益，真正能够引领公司发展。例如，中国联通混合所有制改革之后，国有控股股东联通集团占股36.7%，战略投资者占股35.2%，员工持股2.6%，公众股东25.5%，联通集团为相对控股股东。混改后，中国联通董事会一共由13名董事，其中独立董事5人，非独立董事8人。非独立董事中国有控股股东联通集团为3人，另外5人来自其他5家股东。这就形成了多元化董事会，且明确了董事会在公司的核心地位，落实董事会重大决策、选人用人、薪酬分配等各项权力。

国有控股股东必须明确自身的权责边界，在股东权利范围内参与国有相对控股混合所有制企业的各项工作。对于国有控股股东来说，不能按照行政命令方式来干涉国有相对控股混合所有制企业的日常经营，而应该推动国有相对控股混合所有制企业明确股东会、董事会、党组织、监事会、经营层的定位、职责及议事规则，依托及发挥法人治理体系的作用，通过股东代表、股权董事、监事等参与重大决策，即实现了国有资本保值增值、防止国有资产流失的目的，又能够保持国有相对控股混合所有制企业的独立市场地位与决策体系，真正推动企业发展。

5、以经营机制创新为动力

经营机制创新是国有相对控股混合所有制企业发展的动力所在。因此，应该探索更市场化、更灵活的经营机制模式，推动国有相对控股混合所有制企业创新模式、持续发展。

在经营机制方面，应该按照市场化原则对董事会、经营层充分放权，在人力资源管理、投资、融资、运营管理、财务管理等各个方面给予企业更大的权限，并通过授权手册等方式明确，依法支持董事会、经营层按照授权开展各项工作，不干预其日常经营管理工作。

同时，要一企一策推动经营机制创新。国有相对控股混合所有制企业所处的行业不同、业务发展阶段不同，自然不能生搬硬套标准化体系，而应该根据企业的实际发展情况在工资总额、选人用人、内部分配、中长期激励等各方面进行高效灵活的机制设计，主动对标，按照市场化的原则设计相应的经营机制，真正打破束缚国有相对控股混合所有制企业发展的各项条条框框，在确保国有资产保值增值、保障国有资产不流失的前提下探索各种方式，有效支持企业发展。

6、以差异化监督体系为保障

经营机制差异化创新是核心，监督体系差异化是保障。国有相对控股混合所有制企业的监督体系不能照搬国有独资、全资及绝对控股企业的政策及制度，而应该以法人治理体系为依托探索高效灵活的监督体系。

依托法人治理体系监督是核心。国有控股股东要优选股东代表、股权董事、监事等，并强化对上述外派人员的教育培训、激励考核及管理，提高外派人员的综合素质与行权能力，在不干预国有相对控股混合所有制企业经营管理活动的前提下依法行使权力，体现国有控股股东的意志，并通过法人治理体系实现对国有相对控股混合所有制企业各项重大经营管理活动、关键人员的有效监督。

同时，要将党组织建设融入到国有相对控股混合所有制企业的法人治理体系中，要结合实际情况设置纪监部门或将纪监职能设置在相关职能部门中，依法履行各项纪监职能。

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