中天华溥张宏波：国企内控建设关注的重点领域——战略与投资
作者：中天华溥首席专家 张宏波
国有企业风险内控体系建设是国有企业深化改革中的重要一环，在经历了混合所有制改革、董事会治理放权、三项制度改革激活体制机制之后，如何对国企的经营者开展有效监督的问题就显得日益重要。正因为如此，在国务院国资委的整体推动下，自央企开展试点实施的中央企业内控体系建设、全面风险管理体系建设、合规体系建设已经正式进入到改革的日程表中。
与上市公司不同的是，国有企业内控体系建设的进度与质量参差不齐，由于并未有如上市公司IPO之前必须建设内控体系的硬性要求，因此国有企业的内控建设进度差距极大。一些致力于海外业务的中央企业对内控风险合规的管理极为重视，作为风险防范的一道重要篱笆，特别是央企总部对海外经营的下属企业，要求扎紧海外业务内控风险的篱笆墙，其中的佼佼者如拥有大量海外业务的中国建筑集团、中国交通集团等大型央企。
但是一些致力于国内经营的央企对内控建设的进度与关注度显然不高，这在省属、市属国有企业中表现得尤为明显。可以说，虽然说某些央企迫于政策要求仅仅在形式上建立了内控风险体系，执行情况有点云泥之别，但是即便这些形式上的内容，在省属、市属国有企业中也仍然处于空白状态。
在国有企业的内控体系建设中，对于风险的关注不同于民营上司公司，由于治理的主体不同、面对的风险防范重点自然不同，其中就包括了在战略投资领域的内控专项建设，无论是从内控建设的重点，还是从内控关注的重点，都有着特殊的要求。
一、战略与投资必要的科学论证控制
我们在企业管理中往往把战略与投资放在一起来考虑，因为战略一般会涉及到项目投资，而项目投资也是战略落地中的重要一环。当然了如果我们如此简单的把战略与项目投资认同一致也一定是有些武断了。
从一般管理者的角度来看，对战略与投资的关注往往集中在决策做出的那一个时间点，往往认为战略制定与投资项目论证时，只要经过了科学的论证过程、征求了各个专业人员的意见、经过了有效的表决程序，那么战略制定与投资决策的结果就会符合风险内控管理的要求，也会符合科学决策的要求。
从战略制定与投资决策这一具体环节来看，这种看法也是符合实际情况的，在国有企业之前的管理中，由于一把手领导的一支笔现象比较普遍，国有企业之前的投资决策失误屡见不鲜，而且由于治理问题使决策者难以得到应有的惩罚，因此能够确立集体决策的机制，充分调研听取各类专业人员的意见，确实在风险把控上已经前进了一大步。
在战略决策与项目论证时，为了防止以往国企中普遍存在的一支笔问题，有效控制战略失误与投资决策的风险，往往要通过专业人员的专业论证，这就从根本上否定了国企领导万能论的错误认知。
专业人士的专业论证既包括企业内部专业职能人员的论证、也包括利用外部第三方拥有专业资质机构的论证，还包括在董事会决策时，董事会构成中必须具有相关专业领域经验的独立董事。
应该说，这种专业人员论证的过程是为了规避一把手乱决策、以至造成决策失误的结果无人承担的风险。另外从另一个角度来说，履行了有效程序的战略与投资失误将不会认为是一把手的责任，可以有效规避一把手的任职决策风险，从相反的角度避免了一把手不作为的风险。
二、战略与投资的全过程控制
但是如果认为这就是战略与投资领域风险内控的全部内容，那就一定是大错特错了。作为战略与投资风险管控，一定是与企业职能管理一样，要在公司内部形成PDCA的闭环管理，根据内控风险管理的要求对这一管理职能的每一个环节都要进行充分管控，确保每个环节的风险点都能够识别出来，并制定出有效的内部控制措施。
基于此的认识我们认为，在战略与投资职能领域，既要关注决策的制定过程，同样应该重点关注决策的执行与监督过程，比如战略的制定—执行—监督—调整—总结的全过程管理。以及项目投资的可研—论证—决策—执行—调整—退出的全过程管理。缺乏了全过程管理的战略与投资风险内控，绝对属于在这一领域内控体系建设的一大缺陷。前期的决策准确并不能保证后期的执行落地，况且不论内外部环境变化带来的对战略与投资进度策略的必然调整要求。
国企内控建设指引要求企业建立起战略与投资落地实施过程的全过程管理，包括建立战略与投资落地实施中各个环节的组织机构、明确各个组织机构的职责、提前预判战略与投资落地实施过程中可能遇到的风险以及相应的风险预案，在何种情况下应该启动战略的调整工作以及投资的退出程序。这一切都需要在内控体系建设中予以明确。
国企中往往对此部分工作比较忽略，从战略落地实施的方法到程序往往都是不健全的，即便是在内控中已经建设了相关的规定，但是在实施中也难以落到实处去，比如没有合适的办法去分解落实公司整体战略目标；在战略周期内没有很好的办法去收集分析经营数据，据此对战略做出调整；或者说当预算出现重大偏差时是否及时启动了预算调整机制以适应内外部的变化，这些都需要具有明确的标准与程序，并且要在战略周期内不折不扣的得到执行。
三、参与战略与投资的决策机构
毋庸置疑，由于国企改革之后的放权政策，董事会成为国有企业战略与投资决策的主要负责人，董事会就企业的经营与决策向股东会（股东）负责，受股东的考核与质询，这完全符合《公司法》中的相关规定。
但是在国企的战略与投资管理职能中，还由于国有企业的特殊性，存在着一个对战略和重大投资有着关键影响的机构，那就是党委会。
在2016年10月《关于印发《贯彻落实全国国有企业党的建设工作会议精神重点任务》的通知》中，要求健全“党组织议事决策程序，厘清党委（党组）和其他治理主体的权责边界，完善三重一大事项决策的内容、规则和程序，落实党组织研究讨论是董事会、经理层决策重大问题前置程序的要求”。这一政策文件的重点就决定了作为公司重大决策问题的战略与投资事项，必须有党委会（党组）的前置研究与决策，这也是国有企业风险内控建设对于战略与投资职能风险控制的基本要求。
由于国有企业与非国有企业决策程序的不同，就使得党委会和董事会在战略与投资决策风险内控的程序会出现根本的不同。如果董事会是未来经营成果的责任主体，那么党委会的决策行为到底应该为经营结果承担何种责任就必须在治理与内控中清晰化。
国企改革的治理功能定位中，党委会在战略与投资功能定位中被定义为“把方向、管大局、保落实”，具体的解释就是国有企业的战略要符合党的理论和路线方针政策、要契合党和国家的战略部署，这两个功能是需要党委会来把控的。
从党委会与董事会在战略与投资职能的权力责任划分来看，党委会关注的是战略与投资的政治效果与社会效果，而董事会关注的是战略与投资的经济效果。从这里也可以看出，同样作为国家的基本生产经济单位，国有企业与非国有企业在企业要实现的目标上的不同。非国有企业在内部控制上只需要关注经济目标即可，而国有企业则在关注经济目标能否实现的风险的同时，还需要关注政治目标与社会目标的风险把控。目标关注的多元化与分散化，体现出了国有企业经营相对于非国有企业经营中的难点与风险点。
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