■本文作者：赵 超 北京在明律师事务所
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我国退耕还林制度是指为了保护并改善生态环境，减少耕地面积，使得由于水土流失和土地风沙化所带来的自然灾害问题大量减少，通过植树造林，逐渐恢复生态系统并制定合理的生态补偿、经济援助的措施。
此外，该制度还包括提高退耕地区农户的经济收入，使其在不耕种的条件下获得生活来源达到生活富裕，从根本上对恢复生态系统提供政策支持。但退耕还林在具体实施过程中还面临诸多问题。
本文通过对《退耕还林条例》（以下简称《条例》）及其他规范性文件的整理，介绍一下我国现行的退耕还林、退耕还草补偿机制。
一、退耕还林的概况
1949年新中国首次提出退耕还林制度。当时西北局发布的《保护和发展林业暂行条例》中，规定非经济作物用地用于退耕还林。
2002年国务院颁布《退耕还林条例》，退耕还林工程正式进入法制化时代。
2007年国务院出台了《国务院关于完善退耕还林政策的通知》（国发【2007】25号），通知指出，必须加大支持力度，进一步改善农民的生产生活条件，逐步建立健全长效机制，推动生态改善、农民增收和经济发展，巩固已有的退耕还林成果，促进退耕还林地区经济和社会民展。
2016年国务院对《退耕还林条例》进行了修订。
2020年4月24日财政部、国家林业和草原局关于印发《林业草原生态保护恢复资金管理办法》的通知（财资环〔2020〕22号），对退耕还林、退耕还草的补助标准进行了进一步的明确。
二、退耕还林的现状
（一）退耕还林的法律规范冲突与矛盾。从立法上来看，《条例》是一部行政法规，层级不高，没有全面规定退耕还林过程中相关权利和义务。在制度缺陷上，该条例与《土地管理法》实行基本农田保护制度相冲突；与《土地承包法》中土地承包经营权期限长久不变相矛盾；现行退耕还林政策文件中对特用林的认定标准与《森林法》的规定不一致。《森林法》对特用林的认定以其培育的目的来划定，而现行的退耕还林政策文件和国家进行的检查验收是以种植的种苗各类来划定。
（二）退耕还林合同。《条例》规定，行政机关组织退耕还林工作，县级政府及其委托的乡级政府应与农户签定退耕还林合同。此合同在法律性质上为行政合同。但在实际操作中，多是村委会与农户签订的。这就导致了农户与村委会互相缺少信任，这给合同的履行也设置了障碍。
（三）退耕还林的补偿标准。根据财政部、国家林业和草原局关于印发《林业草原生态保护恢复资金管理办法》的通知（财资环〔2020〕22号）的规定。新一轮退耕还林还草补助按照国务院有关部门下达的年度任务和补助标准确定补助规模。退耕还林每亩退耕地补助1200元，五年内分三次下达，第一年500元，第三年300元，第五年400元；退耕还草每亩退耕地补助850元，三年内分两次下达，第一年450元，第三年400元。
三、现阶段退耕还林存在的问题
林权是退耕还林过程的核心，政策冲突影响林权实现，只有把物权的权属在法律上明确划分，才能让退耕农户享有权利和承担相应的义务。现阶段我国的退耕还林后林权主体不明，政策冲突，农户获得持续收益难以保障。
《条例》第五十条规定，只有在有关主管部门的批准下，农户才能合法砍伐所在树木，也就是采代林木必须经过许可。《森林法》五十六条规定，农户对林地上的林木进行采伐就当申请采伐许可证。农户自愿性退耕还林，丧失了土地的利用，又限制收益权，再对林木的所有权进行普遍限制，损害了农户的经济收益。
最后，在推进自愿性退耕还林工作中，应当坚持退耕自愿、依法进行原则，禁止采用强制性手段，农户对行政机关的行政行为有异议，要及时咨询律师，在律师的指导下申请行政复议或者提起行政诉讼等救济方式，通过合法途径维护自已的权益。
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