合理划分标段可以减轻建设单位的管理压力及施工单位的施工风险，保证工程建设顺利开展。本文从工程建设项目多标段招标实践出发，从影响定标方式的标段划分和项目管理机构入手，分析标段划分与多标段投标结果的影响因素，列举出四种定标推荐原则，并在此基础上介绍了四种中标候选人推荐规则，可以为多标段招标提供有益参考。
一
引言
大型项目在建设实施过程中，会受到工程规模、技术、时间、经济等因素的影响，如果将项目整体作为一个标段进行招标是不现实的。为保证项目的顺利实施，必须在执行招标投标有关法律法规的前提下，根据招标项目的技术特点、管理特征以及招标项目的规模、投资、质量、进度、功能等需求目标进行正确的分析，合理合规地划分标段和设定投标条件。
如果某项目因为其规模和投资较大，需要划分较多标段，而招标文件中没有明确规定合理的定标方式，只是常规地按照评标得分从高到低取前三名，可能会出现某投标人在多个标段为排名第一的中标候选人的情况。如果该投标人在这些标段中投入的项目管理机构人员为同一批人员，必然会造成该投标人人员紧张，从而严重影响工程质量和进度。另外，划分标段的原因就是由于项目不能或者很难由一个投标人完成。如果项目划分了多个标段的同时又由同一投标人中了多个标段，那么项目的标段划分也就失去了意义。面对上述问题，招标人必须考虑招标项目的具体情况，对投标人在同批次多个标段投标时的项目管理机构的人员配置情况进行限制，即投标人在多个标段中标，如果使用的人员为同一批人员，只能中一个标段；同时还要对投标人中标的标段数量进行限制，并对中标候选人的推荐方式进行明确。因此招标人在编制招标文件时，必须合理确定定标方式。
二
划分标段的合理方式
划分标段就是指招标人根据招标项目的建设规模、投资大小、技术要求、施工工期、管理方式，考虑潜在投标人数量因素，将招标项目拆分为若干个标段的行为。划分标段是招标实施方案中首先要确定的内容，是决定招标结果的重要因素。错误的划分标段必然会对项目的实施造成不利影响，而违法违规的划分标段更会对招标人和招标项目带来严重的灾难性后果。
《招标投标法》中要求的“合理划分标段”的规定很模糊。笔者从多年招标投标的经验中得出结论，标段的划分应满足客观和主观两方面要求。客观要求是以单位工程为基础，根据建设规模、投资大小、技术要求、施工工期等情况，将建设规模和投资较小，技术要求和施工工期相近的单位工程划分为一个标段。主观要求是招标人根据招标项目的管理方案，对建设内容相互之间干扰不大的单位工程，在招标人易于管理的情况下，对各单位工程进行分标。反之，如果各个单位工程之间干扰较大、协调管理困难，则应当考虑将这部分单位工程合并成一个标段。再根据招标项目情况和不同标段大小及潜在投标人数量等因素，确定每个标段的大概投资，将部分过小的标段进行合并，使最终各个标段的投资差别控制在合理的范围之内。
三
项目管理机构设置对标段划分的影响
一般来说，投标人的项目管理机构人员至少要包括项目经理、技术负责人、财务负责人、质量管理人员、安全管理人员（专职安全生产管理人员），而招标文件评标办法中对项目管理机构的评审一般为项目管理机构设置是否合理和主要施工管理人员是否能够满足工程施工需要两方面。同时，招标文件中还对项目经理和技术负责人有两条禁止性规定，一是要求项目经理（有时要求项目经理和技术负责人）无在建工程，并签署承诺书；二是要求项目经理与技术负责人不得相互兼任。根据上述规定，如果某一投标人参与了招标项目的多个标段的投标，而投标所用的项目管理机构均为同一批人员的话，当招标完成时该投标人在多个标段为中标人，那么该投标人在投标文件中对项目经理的无在建承诺和评标委员会对投标人主要施工管理人员是否能够满足工程施工需要的评审要求将失去意义，也就使招标人的标段划分失去了意义，使整个项目如同未分标，同时会使招标人担心中标企业的资金和人员是否满足项目建设需要。
四
定标推荐原则
为避免一家投标人中标多个标段，需要在招标文件中明确一家投标人所中标段的数量，最大限度达到招标工作的目的。
根据划分标段的多少，投标人可以中标段的数量一般分为只能中一个标段或者可以中两个标段两种情况，可以中三个及以上标段的情况比较少见，这里不再讨论。当招标文件中明确规定同一投标人在本批次招标中只能中一个或者两个标段时，就必须要同时明确同一投标人在多个标段排名第一时，如何确定该投标人最终应该在哪一个或两个标段排名第一，也就是说必须明确在多个标段排名第一时的定标推荐原则。
1. 只能中一个标段的定标推荐原则
（1）按照招标文件明确的标段顺序，推荐投标人为顺序靠前的标段的第一中标候选人。招标项目所划分的标段在招标文件中会按照项目情况进行排序，当同一投标人在多个标段排名第一时，则按照招标文件中的标段顺序，推荐该投标人为顺序最靠前的标段的第一中标候选人。这种方法的优点是定标过程简单，缺点是对于投标人来说，招标文件明确的标段顺序靠前的标段可能不是投资最大或者利润最大的标段，因此对于投标人有失公平。
（2）推荐投标人为招标控制价最高的标段的第一中标候选人。当同一投标人在多个标段排名第一时，选择这些标段中招标控制价最高的标段，推荐该投标人为该标段的第一中标候选人。这种方法的优点是便于实现，只需要从招标控制价最高的标段开始评标即可，而且有利于控制价较高的标段的充分竞争；缺点是相应的控制价较低的标段可能投标人较少,从而造成该标段无形中流标。
（3）推荐投标人为投标报价最高的标段的第一中标候选人。当同一投标人在多个标段排名第一时，选择这些标段中投标报价最高的标段，推荐该投标人为该标段的第一中标候选人。这种方法的优点是投标报价高的标段投标人的利润也相对较高；缺点是定标过程相对复杂，需要将所有的标段评审完成后才能定标。
（4）推荐投标人为自行声明排序靠前的标段的第一中标候选人。由投标人在投标文件中提交《标段选择顺序表》，当同一投标人在多个标段排名第一时，选择这些标段中在《标段选择顺序表》中最靠前的标段，推荐该投标人为该标段的第一中标候选人。这种方法的优点是投标人对最终中标结果不会有争议，缺点是定标过程特别复杂。因为这种方法主要依据各投标人声明的《标段选择顺序表》进行定标，同样需要将所有的标段评审完成后才能定标。而且有可能出现《标段选择顺序表》中的标段与该投标人投标的标段不一致的情况，使得定标过程无法顺利进行。
2.可以中两个标段的定标推荐原则
当招标项目建设规模和投资较大，需要划分的标段较多时，可以规定同一投标人在多个标段排名第一的情况下，推荐该投标人为其中两个标段的第一中标候选人。详细定标推荐原则可以参照“只能中一个标段的定标推荐原则”。
3.电子招标的定标推荐原则
目前，工程招标进入公共资源交易中心已成为常态，结合上面对定标推荐原则的分析，选择投标人为招标控制价最高的标段的第一中标候选人最合适电子招标的定标推荐原则，主要有以下三个方面的原因。
（1）公共资源交易中心采用的是电子招标投标交易系统，该系统从设置上要求必须完成一个标段的评标才能进行下一个标段的评标。因此将所有评标评审完毕后统一进行定标是不现实的，所以推荐投标人为投标报价最高和自行声明排序靠前的标段的第一中标候选人，这两种定标推荐原则是不适合电子招标的。
（2）对于投标人来说，肯定是想要中标利润最大的标段。但按照招标文件明确的标段顺序，推荐投标人为顺序靠前的标段的第一中标候选人的定标推荐原则，所中标段很有可能不是投资最大或者利润最大的标段，因此这种定标推荐原则也是不合适的。
（3）为保证推荐的投标人为招标控制价最高的标段的第一中标候选人，根据电子招标投标交易系统的情况，只需要评标时从招标控制价最高的标段开始评标，这样对评标工作并没有增加更多的工作量。
五
多标段中标候选人推荐规则
参照定标推荐原则，各标段中标候选人推荐规则也分为只能中一个标段和可以中两个标段两种。当某个投标人在多个标段排序（以下简称原排序）第一时，按照上述规则已经在一个或两个标段中被推荐为排名第一的中标候选人，那么在剩余标段中除去该投标人后由高到低对剩余投标人进行的排序可以称之为“新排序”。
1.只能中一个标段的推荐规则
（1）推荐为招标控制价最高标段的第一中标候选人后，该投标人在其他标段不再被推荐。
推荐规则A：某投标人在多个标段原排序第一时，则招标控制价最高的标段推荐原排序前三名的投标人为中标候选人。
推荐规则B：按照招标控制价从高到低的顺序，剩余标段按照新排序推荐前三名的投标人为中标候选人。
（2）推荐为招标控制价最高标段的第一中标候选人后，该投标人仍然在其他标段被推荐。
推荐规则A：某投标人在多个标段原排序第一时，则招标控制价最高的标段推荐原排序前三名的投标人为中标候选人。
推荐规则B：按照招标控制价从高到低的顺序，剩余标段按照新排序推荐前两名的投标人为前两名中标候选人，原排序第一的投标人为第三中标候选人。如果原排序第二的投标人也已经被推荐为其他标段的第一中标候选人，则推荐原排序第三的投标人为第一中标候选人，推荐原排序前两名为第二、第三中标候选人。
2.可以中两个标段的推荐规则
（1）推荐为招标控制价最高两个标段的第一中标候选人后，该投标人在其他标段不再被推荐。
推荐规则A：投标人在不同标段拟派项目经理或技术负责人重复的，重复的标段中仅有可能在招标控制价最高标段被推荐为中标候选人,该规则高于规则B。
推荐规则B：某一投标人在三个以上标段中排序第一，则招标控制价最高的两个标段推荐原排序前三名的投标人为中标候选人。
按照招标控制价从高到低的顺序，剩余标段按照新排序推荐前三名的投标人为中标候选人。但是，如果原排序第二、第三的投标人已经被推荐为两个及以上标段的第一中标候选人，则仍然按照原排序推荐前三名的投标人为中标候选人。
（2）推荐为招标控制价最高两个标段的第一中标候选人后，该投标人仍然在其他标段被推荐。
推荐规则A：投标人在不同标段拟派项目经理或技术负责人重复的，重复的标段中仅有可能在招标控制价最高标段被推荐为中标候选人,该规则高于规则B。
推荐规则B：某一投标人在三个以上标段中排序第一，则招标控制价最高的两个标段推荐原排序前三名的投标人为中标候选人。
按照招标控制价从高到低的顺序，剩余标段按照新排序推荐前两名的投标人为前两名中标候选人，原排序第一的投标人为第三中标候选人。如果原排序第二的投标人已经被推荐为两个及以上标段的第一中标候选人，则推荐原排序第三的投标人为第一中标候选人，推荐原排序前两名为第二、三中标候选人。但是，如果原排序第三的投标人也已经被推荐为两个及以上标段的第一中标候选人，则仍然按照原排序推荐前三名的投标人为中标候选人。
六
结语
在综合考虑了合理划分标段和投标人项目管理机构人员安排的情况下，笔者提出了四种定标推荐原则，以及在定标推荐原则下的四种中标候选人推荐规则。招标人可以根据招标项目情况，选择使用合理的定标方式，从而顺利完成招标工作，为工程项目的顺利建设打下坚实基础。
作者：庄晓瑞 荆 琳
作者单位：河南黄河河务局工程建设中心
来源：《招标采购管理》2021年第11期
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