21世纪经济报道记者 杨志锦 上海报道 截至8月1日，已有10余个省、自治区、直辖市（以下简称省份）审计厅（局）公布了《关于2021年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》（下称审计报告）。
近年来专项债发行规模快速扩张，近三年额度均高于3.6万亿，成为稳经济稳增长的重要举措。因此，专项债资金的使用情况也成为各地审计关注的重点内容。
据21世纪经济报道记者梳理，多个省份的审计报告显示，专项债债券资金使用存在效益不高、管理不规范等问题，前者主要包括资金闲置、项目储备不足等，后者包括用于支付工资等。
值得注意的是，为了完成支出进度考核，一些地方出现了超进度拨付债券资金的情况，这同样不利于形成实物工作量。对此，一些地方审计报告建议，要加大对专项债券资金发行使用的监督管理力度。
资金闲置
专项债于2015年首度发行，当年发行1000亿，2016年、2017年，其发行量分别扩张到4000亿、8000亿，2018年首度超过1万亿，2019年扩张到2.15万亿，2020年发行量达到3.75万亿创出新高，2021年、2022年则均为3.65万亿。
“近年来，专项债券成为调控宏观经济运行的重要手段，承担着稳投资、促增长、补短板的作用，尤其是在各级‘三保’压力十分巨大的情况下，专项债券成为拉动经济发展的重要马车，也是重大项目资金极为重要的来源。”南方省份某地市债务办人士表示。
因此如何用好这笔资金成为各方关注的焦点。河南省审计报告指出，对南阳等64个市县的审计情况表明，我省专项债券项目申报管理更加规范，但专项债券资金使用效益仍需提升。
河南省审计报告指出，商丘等47个市县155.75亿元专项债券资金长期滞留闲置，其中38.26亿元资金因财政部门未及时分配下达，滞留国库超90天，滞留时间最长达672天；117.49亿元资金在项目单位闲置超6个月，闲置时间最长达15个月。
广东省财政厅也披露，有15个2021年专项债券项目截至2022年2月的资金支出进度低于30%，涉及债券资金7.76亿元。重庆市审计局也指出，部分区县新增债券资金使用不规范，存在违规改变债券资金用途和债券资金闲置半年以上未使用等问题。
“专项债券项目前期工作的质量，直接关系到项目申报通过率，以及债券资金使用进度。”西部省份某地市债务办人士表示，“从近几次债券需求申报的情况来看，有些地区申报的项目确实存在前期手续不完善的情况，甚至个别项目就是临时决定要申报的，除了项目名称，其他前期材料都没有，既没有立项审批，也没有完成征地拆迁、用地环评等手续。更严重的，从近年来债券使用情况看，个别项目债券资金下达后，手续迟迟办不好，导致债券支出进度一拖再拖，严重影响债券资金的使用效益。”
前述南方省份债务办人士表示，在实际工作中发现，债券发行后不能开工建设的项目，大部分是因为用地无法落实，小部分是因为前期工作论证不深（如调整设计方案）,还有极小一部分是环评等其他原因。
这些在各地审计报告中也有体现。山东省审计厅对支持“七网”建设专项债券管理使用情况进行审计后发现，4市27县的36个项目前期准备不充分，环评、土地、规划等手续不完整，或实施过程中调整规划设计，导致项目难以开工或进展缓慢，有6.28亿元债券资金，因未按项目实际用款需求安排发行造成闲置。
北京市审计局披露，部分新增政府债券项目申报管理不严格。11个区对20个前期手续不完备、已形成债券资金结存或不符合申报规定的项目，申请发行新增政府债券，形成了新的资金结存152.38亿元，其中专项债券结存120.87亿元。
今年4月，财政部副部长许宏才在国新办吹风会上介绍，为了避免专项债资金闲置，财政部持续压实地方政府主体责任，采取了多项政策措施：一是严格项目审核把关，二是全面推广穿透式监测，三是实施支出进度通报预警制度。
“除了上述措施之外，财政部还将继续落实好既有的管理措施，比如继续常态化组织财政部各地监管局开展专项债券资金使用情况核查，推动实现专项债券项目资金使用情况绩效评价全覆盖等。”许宏才称。
超进度拨付资金
专项债资金出现闲置的同时，一些地区出现了超进度拨付资金的问题。山东省审计厅披露，部分债券资金存在挤占挪用、违规出借、超进度支付工程款问题。
财政部山东监管局7月7日发表的《强化区县债务绩效管理，精准、可持续打通政策落地“最后一公里”》一文指出，部分区县债券资金支出进度不合规。
该文分析称，为加快专项债券发行和使用进度，及早发挥债券资金对经济的撬动作用，省市各级财政部门每月调度债券资金支出进度，密切关注资金使用效率。但在监管中发现，由于部分地区拨付进度与部门考核直接挂钩，排名靠后甚至会直接“约谈”区县一把手；项目不成熟、前期手续不完备、“资金等项目”等多重因素叠加，加上普遍存在“重资金争取，轻项目推进”的情况，导致债券资金在实际中拨付进度较慢。
文章还指出，项目单位在层层压力下，忽略工程实际进度，未严格按照合同约定付款，而是通过签订补充协议预付资金等“曲线救国”方式，超进度拨付债券资金，未真正形成实物工作量，一定程度上抑制了专项债券资金对刺激消费、撬动经济的作用。
记者了解到，超进度拨付债券资金是地方应对支出进度考核的举措，但合规上存在问题。今年起，监管部门建立专项债券支出进度通报预警制度，相应关注三个指标：一是发行进度，其等于债券发行金额/已下达债券额度；二是资金拨付进度，其等于国库拨付金额/债券发行金额；三是实际支出进度，其等于项目单位实际支出金额/国库拨付金额。其中，后者是最为重要的指标。
多位地方财政人士反馈，超进度拨付债券资金并非个案。四川省审计厅也披露，抽查市县新增债券资金中有33.87亿元闲置超过1年，部分市县扩大范围使用、超进度拨付债券资金等16.06亿元。
对于该情况，前述文章建议建立地方政府债券发行效率评价机制和债券资金使用效率评价机制，不断完善评价指标设置，主要包括项目收益、还本付息等资金监管情况、项目资金使用和支付进度情况、库款垫付与归垫等，加强对债券从发行到资金使用各个环节的绩效评价，以绩效评价促进债券发行管理和债券资金使用效率的提升。
违规用于发工资
按照监管要求，专项债需投向具有一定收益的公益性项目，实现融资与收益的平衡。
监管还对专项债设置了“负面清单”：专项债券优先安排在建项目，不得用于偿还债务，不得用于经常性支出，严禁用于发放工资、单位运行费、发放养老金、支付利息、支付国有土地出让金、回购已完工工程等，严禁用于房地相关项目、商业运作的产业项目、企业补贴等。此外，专项债坚持不安排土地储备项目、产业项目、房地产相关项目。
但审计披露，一些专项债投向不符合监管要求。山东省审计厅披露，1979.87万元债券资金违规用于置换以前年度的建设资金、土地整理相关支出，或用于发放人员工资、办公经费等。
北京市审计局也披露，4个区10个项目存在超规定范围使用债券资金的问题，主要用于人员补贴、经常性支出等，涉及资金2.34亿元。河南省审计厅披露，宝丰等14个市县挤占挪用专项债券资金33.91亿元，用于与债券项目无关的人员工资等。
“专项债资金必须用于资本性支出，而用于人员工资、办公经费、偿债等不是资本性支出，因此并不合规。”前述南方省份债务办人士表示。
值得注意的是，一些专项债资金虽然用于项目建设，但专项债项目收益有限，无法覆盖融资。如山东省审计厅披露，有的项目未及时投入运营或运营效果不佳，难以实现收支平衡。
前述西部省份债务办人士表示，本息覆盖倍数不足的问题有两个原因，一是项目本身无收益或收益极小，不适合发行专项债券，例如市政道路；二是计算本息覆盖倍数的时候只考虑了债券本金，没有考虑到债券利息以及其他市场化融资的本息。
对于收益不足的问题，财政部前部长楼继伟曾建议，未来要提高地方一般债占比，降低地方专项债占比。其逻辑在于“十四五”规划建议提出，合理调整投资结构，加快补齐市政工程、农业农村、公共安全、公共卫生、民生保障等领域短板。“这些领域实际上大部分都是与公益投资相关的，大多不属于专项债项目，部分投资可考虑通过地方一般债来满足。”
（统筹：马春园）
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