实务解析 – 全过程工程咨询项目咨询人视角下的合同管理策划

文章来源：《招标采购管理》2023年第8期

作者｜蒋玉红 何浪平 朱文静

单位｜安徽省招标集团股份有限公司

在目前国内暂未形成统一的全过程工程咨询服务技术标准和合同范本的情况下，本文立足于全过程工程咨询项目咨询人的视角，通过对全过程工程咨询及项目管理的逻辑关系、项目管理和项目管理策划的核心内容、合同管理和合同管理策划的特征要点、合同体系架构和编制原则等内容的梳理，探索实现全过程咨询企业创新驱动高质量发展的实践路径，推动全过程咨询企业进一步提升服务能力。

近年来，随着《住房城乡建设部关于开展全过程工程咨询试点工作的通知》（建市〔2017〕101号）和《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》（发改投资规〔2019〕515号，以下简称515号文）的印发，多地陆续出台政策，推进地方全过程工程咨询服务发展。全过程工程咨询服务是未来工程咨询服务的发展方向，其具体服务模式（咨询服务组织实施方式）会在实践中不断创新和丰富，也将加速相关单项咨询服务的有机重构。随着咨询人全过程工程咨询服务能力和水平的稳步提升，具备国内外竞争力的全过程咨询企业也将出现，全过程工程咨询的服务价值有望逐步显现并赢得业主认可。

积极推进全过程工程咨询服务发展，除了需要建立和完善全过程工程咨询管理制度，还需要优化全过程工程咨询服务市场环境，建立全过程工程咨询服务技术标准和合同体系。515号文要求研究建立投资决策综合性咨询和工程建设全过程咨询服务技术标准体系，促进全过程工程咨询服务科学化、标准化和规范化；要求以服务合同管理为重点，加快构建适合我国投资决策和工程建设咨询服务的招标文件及合同示范文本，科学制定合同条款，促进合同双方履约；要求咨询人（咨询单位）要切实履行合同约定的各项义务、承担相应责任，并对咨询成果的真实性、有效性和科学性负责。因此，从政策推动到咨询实践，以项目管理为主线、以合同管理策划为引擎、以合同管理为主要手段的全过程工程咨询理念将得到越来越多的认同和支持，合同管理策划及合同管理的重要性不言而喻。

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一、全过程工程咨询及项目管理的逻辑关系

1．全过程工程咨询的内涵及新时代背景

大多数专家学者认为，全过程工程咨询是指咨询人综合运用多学科知识、工程实践经验、现代科学技术和管理方法，为委托人（有时也称为业主、建设单位或发包人）在建设项目投资决策、工程建设以及运营维护阶段提供全过程或跨阶段或某一阶段经济、技术、管理等综合性工程咨询服务的活动，通常表现为项目管理和投资咨询、招标代理、勘察、设计、监理、造价等专项咨询服务的全部或局部组合。针对项目决策和建设实施两个阶段，515号文提出，重点培育发展投资决策综合性咨询和工程建设全过程咨询，鼓励建设单位委托咨询人提供招标代理、勘察、设计、监理、造价、项目管理等全过程咨询服务。为什么国家要积极推进全过程工程咨询？这是因为随着我国固定资产投资项目建设水平逐步提高，为更好地实现投资建设意图，委托人在固定资产投资项目决策、工程建设、项目运营阶段，对综合性、跨阶段、一体化的咨询服务需求日益增强，新需求与现行制度造成的投资咨询、招标代理、勘察、设计、监理、造价、项目管理等单项咨询服务供给模式之间的矛盾日益突出，碎片化的单项咨询不利于创新工程咨询管理制度、完善工程建设组织模式、全面提升投资效益、提升工程建设质量和运营效率、培养有国际竞争力的咨询企业和推动行业高质量发展。因此，全过程工程咨询是新时代咨询行业高质量发展的客观需要。

2．全过程工程咨询与项目管理的逻辑关系

项目管理是指在全过程工程咨询服务中，咨询人运用系统的理论和方法，在咨询服务合同约定的范围和时间内，对建设项目及其资源进行计划、组织、协调和控制，以达到项目特定目标的管理活动。有专家学者认为，必须包括项目管理且项目管理应是建设项目全生命周期的项目管理，至少包含“集成化管理”内容的工程咨询，才可以称为全过程工程咨询。总之，具有综合性和一体化的咨询服务内容或机制的工程咨询才可以称为全过程工程咨询，即把集成化管理方法应用于咨询服务全过程。不包含项目管理或者“集成化管理”的工程咨询，是单项咨询服务的物理组合，咨询服务碎片化可能会以咨询人内部的碎片服务表现出来，但是体现不了集成化的服务价值。

项目管理和集成化管理方法极其重要，是全过程工程咨询的灵魂，缺少其，全过程工程咨询服务将很难让委托人满意。

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二、项目管理和项目管理策划的核心内容

1．项目管理的核心内容

为了达到项目特定目标，项目管理的核心内容包括集成管理、范围管理、质量管理、进度管理、成本管理、风险管理、人力资源管理、沟通管理和招标采购管理。按阶段划分，工程建设阶段项目管理的内容包括项目管理策划、招标采购管理、勘察管理、设计管理、施工管理以及竣工验收管理等工作。

2．项目管理策划的核心内容

实施项目管理离不开项目管理策划。项目管理策划是指为达到项目管理目标，在调查、分析有关信息的基础上，遵循一定的程序，对未来（某项）工作进行全面的构思和安排，制定和选择合理可行的执行方案，并根据目标要求和环境变化对方案进行修改、调整的活动。

项目各个阶段都有相应的项目管理策划和项目管理策划文件（策划成果文件）。咨询人在开展全过程工程咨询服务前，应对全过程工程咨询服务进行策划，按照全过程工程咨询服务的进程，形成必要的全过程工程咨询服务策划文件。该策划文件包括全过程工程咨询规划、专项咨询服务方案、专业咨询实施细则等。全过程工程咨询规划应结合建设项目实际情况，明确全过程工程咨询服务机构的工作范围和目标，确定全过程工程咨询具体的工作制度、内容、程序、方法和措施，它是全过程工程咨询服务的战略性、全局性和宏观性指导文件，可以理解为“总体性项目管理策划文件”。

项目管理策划通常由项目管理规划策划和项目管理配套策划组成，项目管理规划应包括项目管理规划大纲和项目管理实施规划。工程建设阶段项目策划的主要工作内容包括对工程建设实施的环境和条件的调查与分析、项目目标的分析和再论证、项目计划的策划以及项目实施的组织策划、管理策划、合同管理策划（合同策划）、经济策划、技术策划和风险策划等。

建设工程项目管理中，进行有效和充分的包括建设单位项目管理策划在内的相关责任方项目管理策划是项目成功的重要保证，是各相关责任方项目管理的思想和灵魂，项目管理策划对整个项目管理具有战略性的指导意义。同时，项目管理策划的管理制度、程序、过程和成果也是提升组织和项目管理机构管理能力的有效途径。

3．招标采购管理的重要性

招标采购管理贯穿建设项目全过程，重点在于工程建设阶段。招标采购是建设单位选择各咨询人（实施主体和参与方）的主要交易方式，因此招标采购管理非常重要。招标采购管理是指为了从组织外部获得所需资源或服务所采取的一系列管理活动，包括采购计划制定、采购与征购、资源选择以及合同管理等工作。建设单位的项目招标采购管理是指对项目的投资咨询、勘察、设计、施工、监理、造价、项目管理、设备材料等产品和服务的获得工作进行的计划、组织、指挥、协调和控制等活动。作为投标人/供应商的咨询人，其投标响应管理是指咨询人为实现中标成交目的，按照招标采购文件规定的要求向招标采购人递交投标响应文件所进行的计划、组织、指挥、协调和控制等活动。依此逻辑，不同实施主体和参与方进行招标采购时，有各自的招标采购管理和相应的投标人/供应商的投标响应管理。咨询人应按照委托的服务范围，制定建设项目招标采购管理方案，并对各项招标采购活动进行有效管理。

招标采购的终点是各方订立合同，订立合同是合同管理的重要环节。合同管理是指对项目合同的策划、编制、订立、履行、变更、索赔、争议处理和终止等管理活动。

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三、合同管理和合同管理策划的特征要点

515号文强调以服务合同管理为重点，加快构建适合我国投资决策和工程建设咨询服务的招标文件及合同示范文本，科学制定合同条款，促进合同双方履约。全过程工程咨询服务合同的重要性不需要赘述。关于全过程工程咨询服务技术标准和合同范本，住房和城乡建设部迄今为止仅发布过《全过程工程咨询服务合同示范文本》（征求意见稿）。

实践证明，项目管理策划特别是合同管理策划是项目实现管理科学化、规范化、精细化以及提升经济效益和水平、规避项目风险和合同风险的前提。合同管理策划一般需由浅入深、由粗到细、由纲到目，是一个多轮次循环往复并逐步完善的过程。同时，其不只是拟建项目管理机构和项目负责人的工作，更是咨询人的系统性、基础性工作。

1．项目集成管理是项目管理的主线，招标采购管理中的合同管理更是项目集成管理的主线

项目管理中的集成管理、范围管理、质量管理、进度管理、成本管理、风险管理、人力资源管理、沟通管理和招标采购管理是一个有机统一的整体。由于项目的内容、范围、目标、过程、管理思想和方法、环境等的整体性，项目管理的内容必须包括集成管理。项目集成管理包括识别、确定、结合、统一与协调各项目管理过程组内不同过程与项目管理活动所需进行的各种过程和活动，是整体性的管理，贯穿项目管理全过程，是项目管理的主线。招标采购管理中的合同管理既是项目管理之源，也是项目管理的手段，更是项目集成管理的主线，依靠合同管理这条主线实施项目集成管理乃至项目管理，等于抓住了项目管理的纲，项目管理的方向自然不会偏。

2．招标采购需求和合同条款实质性内容是有机统一的关系

招标采购需求和合同条款是招标采购文件的核心内容。招标采购需求是指招标采购人为实现项目目标，拟招标采购的标的及其需要满足的技术、商务要求。合同条款主要包括合同标的、数量（项目概况、范围和内容）、质量（技术要求）、价款与支付、履行期限、地点和方式、各方权利义务、违约责任和解决争议方法等实质性内容。合同中的标的、数量（项目概况、范围和内容）和质量（技术要求）等内容基本等同于招标采购需求中的招标采购标的及其需要满足的技术要求；合同中的价款与支付、履行期限、地点和方式基本等同于招标采购需求中的商务要求。

3．建设单位合同管理策划与咨询人合同管理策划是对立统一的关系

合同管理策划既包括建设单位的合同管理策划，也包括咨询人的合同管理策划，它们既对立又统一。订立合同必须是双方当事人的真实意思表示，合同相关责任方为了各自的项目管理目标，对范围管理、质量管理、进度管理、成本管理等内容进行风险管理，争取各自效益的最大化，表现为相关责任方合同管理策划的对立。只有相关责任方合同管理内容达到协调一致，各方才会订立合同，才能为顺利实现项目特定目标奠定基础，表现为相关责任方合同管理策划的统一。

4．招标采购文件中的招标采购需求、合同条款（建设单位的合同管理策划文件）与投标响应文件中的技术管理规划和技术偏差（离）表、商务（合同条款）偏差（离）表（咨询人的合同管理策划文件）是统一的关系

招标采购文件的评标评审办法通常规定，投标响应文件没有对招标采购文件的实质性要求和条件作出响应，或者对招标采购文件的偏差超出招标采购文件规定的偏差范围或最高项数的，评标评审委员会（组）应当否决其投标响应（文件）。投标响应文件的报价、范围和内容、服务期限和地点、技术管理规划（技术和管理措施等）、权利义务等都是对招标采购文件的实质性要求和条件的响应。

投标响应文件只能在招标采购文件允许的偏差范围或最高项数内进行差异化响应，这反映了招标采购需求、合同条款、技术管理规划和技术偏差（离）表、商务（合同条款）偏差（离）表的最终统一性。

5．投标人/供应商的咨询人依据其技术管理规划和合同管理策划文件，向招标采购人提交高质量的建议书，争取竞争优势

招标采购人按照法定要求实施招标采购需求管理，即招标采购人依法组织确定招标采购需求和编制招标采购实施计划。可以这么理解，招标采购实施计划是指招标采购人围绕实现招标采购需求对合同的订立和管理所做的安排，其应结合采购需求的特点依法确定。在确定招标采购需求前，招标采购人通常会开展招标采购需求调查。招标采购文件应当按照审核通过的招标采购需求和招标采购实施计划编制。招标采购人为了科学组织确定招标采购需求和编制招标采购实施计划，公开征求建议书（RFP）是行之有效的工作方法。作为投标人/供应商的咨询人应积极关注并抓住市场竞争机会，依据自己的设计技术管理规划和合同管理策划文件，向招标采购人提交高质量的建议书，依法合规引导招标采购人确定招标采购需求和编制招标采购实施计划，争取竞争优势。咨询人如果不主动作为和有效作为，就不可能取得竞争优势。模拟性的合同管理策划或有预见性的合同管理策划是优秀咨询人应有的企业基础管理职能，集成化、模块化、核心要素相对固化的合同管理策划文件或合同体系既是咨询人核心竞争力的体现，也是做好项目管理和全过程工程咨询的重要保障。

6．作为投标人/供应商的咨询人，参考利己的技术管理规划和合同管理策划文件，编制和提交投标响应文件是最有效的风险管理措施

当招标采购文件的实质性要求和条件对自己不利时，作为投标人/供应商的咨询人应积极采取询问或要求澄清等方式要求招标采购人对招标采购文件予以澄清，也可以采用异议/质疑、投诉方式要求招标采购人对招标采购文件进行修改。模拟性的合同管理策划或有预见性的合同管理策划是高效应对这种局面的基础，咨询人参考利己的技术管理规划和合同管理策划文件，一旦发现对自己不利的招标采购文件的实质性要求和条件，应及时提出合理的询问、异议/质疑、投诉。

当招标采购文件存在不利的实质性要求和条件且咨询人综合考虑决定参与投标响应时，应当依据模拟性的合同管理策划或有预见性的合同管理策划，统筹集成管理、范围管理、质量管理、进度管理、成本管理、风险管理和人力资源管理策划，编制和提交依法依规、对己有利的投标响应文件，降低合同风险。参考利己的技术管理规划和合同管理策划文件，编制和提交投标响应文件是最有效的风险管理措施。

7．合同管理策划是为了确定建设工程项目的一些重大问题，其对整个项目的顺利实施有根本性的影响

合同管理策划决定着项目管理机构及管理机制，以及合同各相关责任方的责任、权力和工作的划分，所以对整个项目管理有着根本性的影响。

通过合同管理策划划清建设项目全过程中各相关责任方的核心边界条件，防止由于这些重大问题的不协调或矛盾造成工作上的障碍，从而造成重大损失。

合同是实施项目和项目管理的手段。对于建设单位、实施主体和参与方来说，有效和充分的合同管理策划能够保证合同各方圆满地履行合同，促使相应合同有效协调，减少不必要的矛盾和争执，顺利实现项目特定目标。

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四、合同体系架构和编制原则

1．“1 N”合同体系架构

全过程工程咨询通常表现为项目管理和投资咨询、招标代理、勘察、设计、监理、造价等专项咨询服务的全部或局部组合。各专项咨询服务项下还有子专项/专业服务，有些专项服务属于工程技术咨询范畴，如设计（设计服务）；有些专项服务属于工程管理范畴，如设计管理、监理和造价；有些专项服务更关注现场服务，如监理。

传统投资咨询、招标代理、勘察、设计、监理、造价等单项咨询业务，已有国家、行业、地方和团体合同示范文本，但是全过程工程咨询服务、项目管理、项目融资咨询、建筑节能与绿色建筑咨询、信息技术咨询、风险管理咨询、工程保险咨询等业务，尚没有成熟的合同示范文本。

全过程工程咨询服务的复杂性、组合弹性、差异化属性、传统咨询业务合同示范文本的标准化以及新型咨询业务合同示范文本的短缺，决定了不可能编制一份大而全的示范文本。

全过程工程咨询服务合同是一个完整的合同体系，合同体系宜采取“1 N”合同体系结构。其中，“1”是全过程工程咨询服务合同或项目管理合同，至少是“集成管理合同”；“N”是专项咨询服务合同。

2．合同编制原则

“1 N”合同结构应坚持实际可操作性原则。“1 N”合同内容要做到统分结合：在“1”合同中，做好顶层集成约定，如总合同标的、项目概况、项目咨询服务机构和项目负责人、总履行期限和通用的权利义务等内容的统一性；在“N”合同中，对各专项咨询的合同标的、数量（范围和内容）、质量（技术要求）、价款与支付、履行期限、地点和方式、权利义务、专项咨询服务机构和人员、违约责任和解决争议方法进行合理安排，使“1”合同和“N”合同的条款内容形成有机整体，必要时可以对相同内容相互合理引用，力求相关合同的条款内容无缝对接，尽可能避免产生矛盾和歧义，避免把各单项咨询业务的“碎片化”传染到单项咨询服务合同的“碎片化”。