政府会议纪要议定的职责属于政府法定职责（政府会议纪要属于行政行为）

最高法院判例：政府会议纪要议定的职责属于政府法定职责——坤元公司诉福州市长乐区政府不履行法定职责案

【裁判要旨】

1.政府会议纪要议定的职责属于政府法定职责

根据原《国家行政机关公文处理办法》第二条、第九条第十三项，以及《党政机关公文处理工作条例》第八条第十五项的规定，政府会议纪要议定事项具有法定效力，非依法定程序不得否定之。无论是行政机关还是相对人，均应遵照执行。会议纪要议定的行政机关职责，亦因此而转化为该行政机关的法定职责。

2.政府会议纪要议定职责的履行方式

根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律的规定，市、县人民政府与其工作部门的关系，系领导与被领导关系。基于职权法定原则，依法属于工作部门的行政管理职权，市、县人民政府并不宜直接行使，也不因此即负有直接履行工作部门职责的义务。但是，市、县人民政府如果在会议纪要中确定了其所属工作部门的法定职责事项，则属以承诺的方式，将监督所属工作部门依法履职转化成为本政府依法应当履行的承诺、义务与职责。在会议纪要的效力未被依法否定之前，政府应秉持诚实守信的原则，确保会议纪要的贯彻落实。因此，监督并督促相关工作部门依法、正确、全面履行会议纪要议定事项，也即成为政府依法必须履行的法定职责。

相对人认为政府及其工作部门未全面履行会议纪要议定事项职责的，既可以选择以会议纪要为依据直接起诉相应的工作部门，也可直接以政府为被告要求其与相关工作部门共同履行会议纪要议定事项职责。政府认为其工作部门不履行相应职责的，可以依据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第三项的规定，改变或者撤销该工作部门不适当的命令、指示等。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 判 决 书

（2018）最高法行再205号

本院认为，本案的焦点问题为长乐区政府是否存在不履行职责的行为。具体分述之：

一、关于政府会议纪要议定的事项是否属于法定职责的问题

《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的。第七十二条规定，人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。显然，此处的“法定职责”的渊源甚广，既包括法律、法规、规章规定的行政机关职责，也包括上级和本级规范性文件以及“三定方案”确定的职责，还包括行政机关本不具有的但基于行政机关的先行行为、行政允诺、行政协议而形成的职责。

会议纪要是行政机关常用的公文格式。原《国家行政机关公文处理办法》第二条规定，行政机关的公文，是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具。第九条第十三项规定，会议纪要适用于记载、传达会议情况和议定事项。《党政机关公文处理工作条例》第八条第十五项规定，纪要适用于记载会议主要情况和议定事项。可见，会议纪要已经议定的事项，具有法定效力，非依法定程序不得否定其效力，无论是行政机关还是相对人均应遵照执行。会议纪要议定的行政机关职责，亦因此而转化为该行政机关的法定职责。对本案而言，[2003]174号《会议纪要》议定的“四个允许”，是长乐区政府就涉案房地产后期开发的行政允诺，也即成为长乐区政府及其职责部门相应的法定职责。一、二审法院认为[2003]174号《会议纪要》所议定的“四个允许”职责，不属于长乐区政府的法定职责，系对法定职责的错误理解，依法应予纠正。

二、关于长乐区政府是否负有保证[2003]174号《会议纪要》内容得以实现的职责问题

根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律的规定，市、县人民政府与其工作部门的关系，系领导与被领导关系。基于职权法定原则，依法属于工作部门的行政管理职权，市、县人民政府并不宜直接行使，也不因此即负有直接履行工作部门职责的义务；也即当事人因规划、土地出让等工作部门未依据相应的实体法规定及时履行其作为工作部门依法履行的职责，应当直接诉请该工作部门，而不能诉请市、县人民政府依法履职。但是，本案的特殊性在于[2003]174号《会议纪要》所确定的“四个允许”所涉及的规划调整、土地出让与管理等内容，虽然是长乐区政府规划与土地管理等工作部门的法定职责，但长乐区政府以[2003]174号《会议纪要》作出“四个允许”承诺的方式，已经将监督所属工作部门依法履职转化成为长乐区政府依法应当履行的承诺、义务与职责。在未依法定程序否定[2003]174号《会议纪要》等文件的效力之前，长乐区政府应秉持诚实守信的原则，确保政府纪要的贯彻落实。因此，监督并督促相关工作部门依法、正确、全面履行“四个允许”，也即成为长乐区政府依法必须履行的法定职责。坤元公司认为长乐区政府及其工作部门未全面履行[2003]174号《会议纪要》议定的“四个允许”职责的，既可以选择以[2003]174号《会议纪要》为依据直接起诉相应的工作部门，也可直接以长乐区政府为被告要求其与相关工作部门共同履行[2003]174号《会议纪要》所议定事项。长乐区政府认为其工作部门不履行相应职责的，可以依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第三项的规定，改变或者撤销该工作部门不适当的命令、指示等。一、二审法院均认为项目规划指标认定、土地管理等“四个允许”方面的约定，不属于人民政府职责而属于相应工作部门职责的认定，未充分考虑到相关职责系政府纪要所确定，构成认定事实不清、适用法律错误。

三、关于长乐区政府应当如何履行[2003]174号《会议纪要》所确定职责的问题

[2003]174号《会议纪要》作出后，坤元公司于2004年12月21日在长乐区人民法院委托拍卖行举行的公开拍卖会上以1379. 6万元中标买受涉案房地产并已交足价款，长乐区人民法院裁定涉案房地产由坤元公司买受并限期办理房屋产权及土地使用权变更登记手续。但随后的2005年9月9日，长乐区国土资源局针对坤元公司提出的土地使用权变更登记申请作出《否定报备单》，以原开发商未缴清土地出让金、须先办理房产变更登记、12#楼属于违法建筑不能转让等理由，对坤元公司的申请件予以退回。后长乐区政府虽于2005年10月19日、2006 年3月4日和2006年4月5日三次召开专题会议，协调处理坤元公司续建原宾顺花园问题和鑫光花园规划建设问题，但直到2014年10月11日长乐区政府召开的2014年第5次市长办公会议才决定：一是将现状续建规划指标作为该项目规划指标，具体由法院和规划局负责出具认定文件予以明确；二是同意调整规划指标。2014年10月29日，坤元公司向长乐区城乡规划局提交《关于办理规划指标的申请报告》。2014年12月26日，长乐区城乡规划局和长乐区人民法院作出认定书，认定项目拍卖用地面积和现状规划指标。2015年5月14日，长乐区城乡规划局向长乐区政府提交《关于金峰鑫光花园变更容积率等规划条件的请示》。2015年5月28日，长乐区政府针对长乐区城乡规划局的请示作出同意项目规划条件变更的批复。2015年6月3日，长乐区城乡规划局向坤元公司作出复函，通知坤元公司调整的指标，并通知其持该函向国土资源局等有关部门按规定办理相关手续。然而，直到本院审查时，坤元公司在长达15年时间内，未能得以开展任何建设，涉案争议房地产仍处于2003年拍卖前的状态。坤元公司巨资竞得项目长期未得以推进，经济损失不可谓不大。原因虽然是多重的，但长乐区政府及其工作部门未依法、及时、全面履行相关纪要内容，不依法履职甚至互相推诿，显然是重要原因之一。

诚实守信是依法行政的基本要求，是社会主义核心价值观的重要内容。政务诚信是社会信用体系建设的关键，各类政务行为主体的诚信水平，对其他社会主体诚信建设有着重要的表率和导向作用。只有政府诚信施政，带头履行即使是对其不利的行政允诺、行政契约和会议纪要，才能取得“城门立木”的效果，才能更快带动全社会诚信意识的树立和诚信水平的提高。人民法院应当监督政府及相关工作部门兑现向行政相对人依法作出的政策承诺，不支持地方以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约。政府违反承诺导致相对人经济损失的，要承担法律和经济责任。因此，长乐区政府应当在收到本判决书后，严格按照[2003]174号《会议纪要》的内容及时组织、督促和协助相关工作部门履行相应的法定职责。

显然，依法履职并不意味着必须全部按照相对人的请求内容履职，但也不意味着无法满足相对人的请求就可以不及时处理或不依法作出书面答复；正如相对人有义务以书面要式行为向行政机关提出具体、明确的履职请求、依据与理由，行政机关也有义务以书面要式方式告知相对人全部或者部分不能履职的依据和理由，而不能不理不睬，怠于履职，从而造成纠纷长期无法解决，难以进入法治化渠道解决。长乐区政府与相应工作部门应当依法回应坤元公司的申请和诉求；对于15年来因法律法规政策调整等原因，出现原有规定与现有规定相冲突的，应当考虑保护相对人信赖利益，作出对坤元公司有利的解释和执行，而不能因此加重相对人的实际负担；在对拍卖等文件的理解存在分歧时，也应当本着有利于相对人的原则进行解释。当然，合法性仍是行政机关依法行政的首要考量因素。坤元公司对约定的容积率由2.35调整为3.692又增加至4.616后的相关土地出让金的补交问题，亦应秉持诚信原则，实事求是地与长乐区政府及其工作部门进行测算和协商，在弥补资金等实际损失与保持合理利润的情况下，依法予以补交。双方无法协商一致的，长乐区政府则应及时作出行政决定或者《会议纪要》，载明其与相应工作部门对相关问题的明确、具体、可执行的意见，并依法送达坤元公司，而不能久拖不定、议而不决，更不得与工作部门之间相互推诿。坤元公司对行政决定不服的，可依法申请行政复议或者提起行政诉讼，维护企业合法权益。

综上，坤元公司的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。一、二审法院有关政府会议纪要决定的事项不是政府法定职责的认定，系对法定职责的错误理解，构成认定事实不清、适用法律错误，依法应予纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条、第九十二条第二款、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十九条、第一百二十二条之规定，判决如下：

一、撤销福建省高级人民法院（2016）闽行终695号行政判决和福建省莆田市中级人民法院（2016）闽03行初33号行政判决；

二、确认福州市长乐区人民政府未全面履行[2003]174号《金峰宾顺花园资产处置有关问题协调会议纪要》确定职责的行为违法；

三、责令福州市长乐区人民政府在本判决生效之日起九十日之内根据本判决依法履行[2003]174号《金峰宾顺花园资产处置有关问题协调会议纪要》等所确定的职责。

一、二审案件受理费共计100元，由被申请人福州市长乐区人民政府负担。

本判决为终审判决。