文 / 交通运输部综合规划司原巡视员 于胜英

交通运输部科学研究院 杨建平 刘振国 蒋桂芹

107 国道赤壁段在绿色中穿行

未来 10 年交通建设发展特征与建设需求

发展特征

未来交通在实现提质增效和高质量发展的同时，将呈现出两大阶段性基本特征：

一是建设成本上升、资产收益下降。近年来，新建高速公路项目进一步向边远山区延伸，桥隧比高，投资回收期长，经济效益普遍较差。与此同时，砂石、钢材、水泥、沥青等原材料价格和人工成本持续上涨，经济发达地区的征地拆迁费用不断攀升，导致建设成本不断提高，平均每公里造价达到 1.5 亿元，投资收益不断下降。据东部某省反映，自2011 年以来新通车高速公路项目累计亏损严重，边际投资收益不断下降。进入“十四五”以来，项目资本金比例普遍在 40% 至 50%。据某央企反映，2014 年以来投资的 PPP 高速公路项目中，能够实现盈利的项目数量非常有限。

二是公益性项目建设将上升为主要地位。现阶段虽然公路路网已基本形成，但由于技术等级结构布局不合理，还不能较好适应高质量发展的要求，特别是普通国省道发展不平衡、不充分问题更为突出，需要开展大规模提级改造；乡村振兴战略的实施则需要农村公路进一步提升质量，这些公益性特征突出的发展短板，将上升为未来建设发展的主要地位，需要依靠政府投资资金发挥主导作用。

交通建设与资金需求

我国交通运输基础设施网络日趋完善，综合交通网络实体里程 545 万公里，基本适应当前经济社会发展要求。但仍然存在布局不够均衡、结构不尽合理、衔接不够顺畅，特别是部分地区交通设施存在较明显短板等问题。未来 10 年，交通基础设施建设任务依然繁重。

公路基础设施建设：

（1）国家高速公路网还有几万公里的建设任务，“十四五”的建设强度大体与“十三五”持平，“十五五”建设强度会适当下降，但整个 10 年，拥堵路段的扩容改造都是一个重点。2030年之后，地方高速还有一个建设期，大体上还需要 5 年。

（2）普通国道将进入加快提级改造时期。按照 30 万公里的普通国道总规模，预计未来 10 年普通国道提级改造里程在 13 万公里左右，实现达到二级及以上标准的总目标，并且一级公路预计占到 30% 左右。建设规模比“十三五”略强，但由于造价提高和事权划分，需要的中央政府财政投资却要大幅度增长。

（3）普通省道提档改造需求巨大。2011 ～ 2020 年的 10 年，公路建设的重点在国家高速公路和农村公路中的乡道和村道，普通省道欠账较多。按照目前各省规划总里程 39 万公里，二级以上技术等级占比在 40% 左右，按照省道的功能和合理的技术结构，二级及以上占到 60% 左右和三级占到 30% 左右比较合理，未来提级改造建设需求不少于 11万公里。建设需求远远超过“十三五”的建设强度，从中央政府转移支付和地方政府资金筹措能力考虑，主要建设任务寄希望于“十五五”。

（4）农村公路需进一步提高技术结构。目前，68 万公里县道中近 60%是四级和等外路，122 万公里乡道中约88% 是四级和等外路，256 万公里村道中有 103 万公里还是单车道四级路，无法适应汽车进入农民家庭的需要，还有较大人口规模自然村（组）通硬化路建设。预计需要改造的总里程不会少于150 万公里。在乡村振兴背景下，农村公路建设任务比想象的要重很多。

（5）此外，提升公路数字化水平、设施安全水平、养护管理水平、监测预警能力、产业融合等等，这些也涉及大量投资建设需求。

以上，根据目前各个技术等级公路平均造价，静态资金需求约 25 万亿，比近几年的平均水平略高。

水运进入国家高等级航道建设的关键期：

（1）为了充分发挥水运的比较优势，到 2035 年，我国将基本建成“四纵四横两网”国家高等级航道网 2.5 万公里，还有近 9000 公里的建设任务，需要提升等级达到千吨级航道，另外还规划了沟通水系的人工运河，如能实施，投资需求进一步加大。

（2）进一步增强港口基础设施保障能力。新的沿海港口布局调整规划，将对港口群、国际枢纽港、主要港口、主要货类装卸体系做出调整，将进一步增强港口基础设施保障能力，中央财政需重点支持公共航道、防波堤、锚地、港口集疏运体系等设施建设。

（3）海事、救捞、航测将发展远海巡航和救助能力。

以上，水运建设中，内河高等级航道建设的投资需求比“十三五”增长较大，到 2030 年，中央财政性资金需求在 2500 亿元左右。

铁路建设仍是一个大发展的阶段：

根据《国家综合立体交通网规划纲要》提出的 20 万公里规划里程，未来10 年，一是全国高速铁路网和主要城际铁路基本建成；二是加快普速铁路建设和既有铁路扩能改造，着力消除干线瓶颈；三是加快提高中西部地区铁路网覆盖水平。大概率是继续保持“十三五”建设速度和投资力度（“十三五”铁路新增里程 2.53 万公里，其中高铁 1.9万公里，总投资 4 万亿元。截至 2020年底，全铁路总里程 14.63 公里，其中高铁 3.8 万公里），预计 2030 年铁路网总里程基本建成，静态需求总投资约9 万亿元。

民航机场建设将迎来扩容提质快速增长期：

按照中国民航长远发展规划，将建设 400 多个左右的民用运输机场。其建设的特点，一是老机场迁址新建；二是原址改扩建；三是新建机场。未来 10年新建民用机场，基本上都不是干线枢纽机场，相对来说，前期工作周期短、建设规模小、投资需求少，建设速度会加快，建成投产机场数量会远远大于“十三五”期。预计到 2030 年，民用运输机场将达到 330 个左右，静态需求总投资规模约 1 万亿。

通山达海架彩虹（摄影 / 王宇）

政府财政投资形势

未来财政总体形势严峻

根据 2020 年 12 月财政部原部长楼继伟在第五届财政与国家治理论坛上的发言，“十四五”期财政形势极为严峻，风险和挑战巨大。主要体现在：

一是财政收支矛盾尖锐，财政压力不断加大。受疫情冲击、经济潜在增长率下降以及全球经济下滑的影响，预计未来 5 年我国财政收入将呈低水平运行态势，但财政支出刚性不减，收支缺口较大。

二是政府债务问题越来越成为影响财政稳定和经济安全的重要因素。从2009 年实施积极的财政政策以来，财政赤字不断扩大，债务规模急剧扩张。债务付息支出占一般公共预算支出比重不断上升，增速远超支出总额增速。2019年中央财政债务付息支出占中央本级支出比重为 13%，2020 年上升为 15%。地方债务问题更为突出，“十四五”期，多数省份的债务可持续性堪忧。粗略计算，大约四分之一的省份省级财政收入的 50% 以上将用于还本付息。

中央资金规模增速放缓

近年来，车购税、燃油税、民航发展基金等收入受能源结构、汽车消费市场结构、民航企业调整等因素影响呈下降趋势，港口建设费从 2021 年取消，再叠加新冠肺炎疫情等对民航发展基金、铁路建设基金、车辆通行费收入的影响，交通运输领域相关收入增长将受到限制。

车购税资金：

（1）车购税在“十三五”期总收入 16359 亿元，年均收入 3272 亿元，安排用于交通建设占比超过 95%。

（2）2021 年实际收入 3520 亿元，2022 年预计收入 3550 亿元。但今年新能源汽车销量预计突破 500 万辆，如果民用汽车销售量维持近几年增速的话，车购税实际征收可能会比预计收入下降200 亿元左右。

（3）车购税的征缴与新能源汽车减免政策紧密相关。在“双碳”目标下，新能源汽车销售量快速增长，2020 年新能源汽车销售量 137 万辆，2021 年高达350 万辆（增长 155%），2022 年计划超过 500 万辆，工信部规划的到 2030 年新车销售量中新能源车占比达到 40%，从目前情况看，有可能接近 50%。随着新能源汽车技术日趋成熟，成本逐渐下降，财政政策会逐步退出。最有可能的是 2023年至 2025年减半征收，到那时候，新能源汽车销售量将达到近千万辆的水平，财政政策会适时退出。按此，“十四五”期车购税征收规模在 1.7 万亿元左右。

（4）根据权威机构预测，我国民用汽车保有量峰值在 4.5 亿辆左右。按照今后汽车销售量增速逐步下降测算，到 2030 年民用汽车保有量就可达到 4.5亿辆左右的水平，而 2015 年至 2020 年购买的汽车也进入更新期，以 2030 年甚至可能提前到 2029 年为拐点，汽车销售量中以更新占大头，以平均 15 年至 17 年更新，每年更新达到 2700 万辆左右，仅仅更新就足以支撑车购税征收3500 亿元左右的规模。

交通中央政府性基金：

交通中央政府性基金收入近年来呈下降趋势，铁路建设基金收入从 2018年的 524 亿元下降至 2020 年的 514 亿元；2021 年发布的《国务院关于财政交通运输资金分配和使用情况的报告》显示，“十三五”期间，铁路建设基金支出 2448 亿元。民航发展基金收入从2017 年的 678 亿元下降至 2020 年的 208亿元，“十三五”期民航发展基金支出1789 亿元。港口建设费收入从 2019 年的 237 亿元降低至 2020 年的 98 亿元，并于 2021 年 1 月起停止征收。“十三五”期港口建设费支出 794 亿元。

根据国家“公转铁”大政方针，随着铁路新增货运线路的建设，铁路建设基金收入应该呈现增长趋势；民航发展基金 2020 年征收数是受疫情影响而下降，进入正常年份以及民航事业的发展，应该能保持在 450 亿元至 500 亿元的规模。

根据上述分析，预计未来 10 年，铁路建设基金年均支出保守估计在 500亿元左右，民航发展基金年均支出 450亿元左右。

港建费已取消，大致影响是每年200 亿元左右。怎样弥补港建费取消之后水运建设资金的需求，最具有操作性的是从车购税收入中解决，10 年大约2000 亿元。

中央预算内投资：

中央预算内投资每年都要安排用于铁路公路水路民航基础设施建设，预计未来 10年，在加快建设交通强国背景下，中央预算内投资年均安排总规模应该比“十三五”期有所增加。

地方财政供给能力不足

随着我国经济发展进入高质量发展期，财政收入增速放缓将成常态。随着地方债规模逐渐增大，债务风险预警地区逐渐增多，地方发债空间愈加变窄。受房地产行业发展趋势性放缓的影响，国有土地出让收入增速放缓，但政府债务还本付息的刚性支出不减反增，地方财政供给能力不足。

土地出让收入增速放缓或负增长。2021 年国有土地出让收入 87051 亿元，同比增长 3.5%，和历年土地出让收入涨幅相比，增幅明显放缓。《关于 2021年中央和地方预算执行情况与 2022 年中央和地方预算草案的报告（摘要）》显示，2022 年地方政府性基金预算本级收入 94420 亿元、增长 0.4%，其中 93%左右为国有土地出让收入。据野村证券研究分析，估计 2022 年地方政府土地出让收入可能下降 2 万亿元到 3 万亿元。据此估算，2022 年地方政府可用于基建投资的资金规模将比 2021 年减少 2000亿元至 3000 亿元。同时，自 2022 年起，国有土地出让收入将划转为税务部门征收，原有地方政府“土地财政”的运作模式将发生重大改变。在“房子是用来住的，不是用来炒的”宏观政策下，以及国有土地出让收入划转为国家税务部门征收背景下，这种情况还会持续下去，而不是短期的临时举措。

债务还本付息支出增加。2021 年中 央 国 债 余 额 22.5 万 亿 元、 同 比 增长 11.4%，地方政府债务余额 30.3 万亿元（不含地方专项债）、同比增长17.9%，地方债与国债比例为 57 ∶ 43。2021 年仅债务付息支出就达到 10456 亿元，同比增长 6.6%。债务还本付息支出上升，挤占了政府财力，加剧了地方财政负担。

根据上述分析，“十四五”期及未来 10 年，地方财政可用于交通建设的资金规模呈放缓或下降趋势，地方财政供给能力不足。

社会融资环境

近期，德邦证券和光大证券等金融机构研究提出，当前包括交通在内的基建投资将面临三重约束：一是防范化解风险的底线思维没有改变，对隐性债务等的监管不会放松；二是地方财力紧张，投资能力受限；三是资产质量下降，收益与成本相匹配的优质项目缺乏，有效投资需求不足。

企业和地方政府举债融资管控更加规范严格

2014 年以来，国家先后出台一系列政策文件，规范地方政府举债融资、加强债务风险管理。此外，2021 年中央经济工作会议要求，坚决遏制新增地方政府隐性债务。2022 年政府工作报告提出，防范化解重大风险，做好经济金融领域风险处置工作，加强风险预警、防控机制和能力建设，运用市场化、法治化方式化解风险隐患，牢牢守住不发生系统性风险的底线。

可以预见，未来随着交通资产质量趋势性下降，投资收益低，高速公路等交通基建项目的市场融资能力将不断下降。

地方专项债资金使用受限

国家持续强化专项债券的风险管理（融资收益平衡是项目审核重点），加之地方政府的财力紧张、财政资金配套能力减弱等因素的影响，未来交通项目申请使用专项债资金的难度在不断加大。

2021 年全国共计发行用于项目建设的新增地方专项债券为 3.5 万亿元，交通运输领域使用的专项债券为 4000 多亿元、占全国发行规模的 11.4%，其中收费公路专项债券约 1400 亿元、仅占全国发行规模的 4%。从地方专项债发行使用总体情况看，2021 年已现部分地方专项债项目真实投资能力不足，地方政府为避免后续风险，导致专项债拉动投资效果不及预期的情况。针对这种情况，早在 2020 年 12 月楼继伟在第五届财政与国家治理论坛上发言中提到，未来需要优化债务结构，提高地方政府一般债占比，降低地方政府专项债占比。

宽松的货币政策难以用足

与地方专项债使用受限机理相同，由于交通项目收益不断下降，项目成本收益难以实现自平衡，如果没有财政资金对项目资本金的充分注入，难以有效吸引社会资本投入和获得银行等金融机构的信贷支持。同样由于地方财力紧张和地方融资平台债务监管政策的持续收紧，使得项目资本金筹集难问题，成为制约用好用足货币政策和地方专项债政策的关键。

雅康高速公路二郎山隧道进口

交通建设面临的突出问题

投资需求高与收入增长乏力矛盾突出

未来 10 年，贯彻落实《国家综合立体交通网规划纲要》等需要较大规模投资。有收费政策的交通运输项目，比如高速公路，单体投资规模较大、单位成本较高、投资回报周期较长，资本金比例就相对较高，虽然国家给了适当降低项目资本金的政策，但未必能用；普通公路建设尤其是国省道升级改造欠账较多，是纯公益性基础设施，对政府财政资金需求远远大于前 10 年；同时，车购税、民航发展基金、铁路建设基金、车辆通行费、中央预算内资金等增长将比较有限。

公路水路养护资金潜在需求大

公路水路等基础设施建设经过多年快速发展，从建设高峰已经悄然转入养护高峰。加上技术结构等级提高、特大桥梁和长大隧道增加、原材料涨价和人工机械成本上升等，对养护资金的需求成倍增加。事实上，从 2009 年养路费等六费改革以来，燃油税每年用于公路养护的费用增长远远低于原来养路费的增长（2001 ～ 2008 年，养路费年均增长 12%，2009 ～ 2019 年，燃油税年均增长不到 4%），近几年更是原地踏步，一分没有增长。养护费用缺口巨大，公路好路率为什么不降反升？

据分析，主要是是以建代养，一是大量普通国省道急需提档升级，仅仅“十三五”期就安排改扩建 8 万公里；二是 10 年新建改建农村公路 200 多万公里；三是早期还以收费公路建设向银行贷款用于普通公路大修改造。到 2030 年，各个行政等级的公路完成技术结构调整之后，这些因素就基本不存在了。进入正常养护阶段，资金缺口就会暴露。

公益性项目建设地方投入难以持续

近年来，受新冠肺炎疫情、经济下滑以及地方土地出让收入减少等因素影响，地方财政特别是市县财政收支矛盾加剧。据估算，交通运输领域财政事权和支出责任划分后，普通国省道、农村公路 60% 至 70% 的支出责任在市县政府。市县财力和融资能力的不断转弱，对普通国省道、农村公路等没有收益的交通基础设施投入产生很大影响，“十四五”期及未来一段时期，地方投入将难以持续。

交通领域债务风险不容忽视

“十三五”以来，债务余额从 4.6万亿元增加至 6.7 万亿元，通行费收支缺口从 3821 亿元增长至 2019 年的 4674亿元，2020 年受疫情影响，高速公路通行费收入显著降低，年度收支缺口更是一跃上升至 7177.4 亿元，偿债压力明显加大。同时，债务风险则进一步向一些地区集中，区域性债务风险在加大，防范化解压力进一步增强。

资金政策创新构想

为落实好两个纲要，发挥好交通作为中国现代化开路先锋的作用，保障未来 10 年交通建设发展资金需要，提出如下资金政策创新构想：

稳定并用好国家财政性资金政策

保证车购税、铁路建设基金、民航发展基金的政策稳定性长期不变。

从车购税、铁路建设基金、民航发展基金中安排部分资金（比如每年总规模 3000 亿元），建立综合交通运输发展“资金池”，由交通运输部根据国家综合立体交通网建设轻重缓急，统筹安排综合交通体系建设，把资金发挥到最大效益。

优化车购税资金支出结构。车购税对高速公路建设的投入稳定在“十三五”期的水平，车购税增量部分主要投向普通公路建设，提升普通国道项目的中央出资比例，引导地方政府加大财政资金和一般债券资金投入。

推动《收费公路条例》尽快修订出台

核心是明确高速公路是国家重大基础设施和准公益性基本属性，只有性质明确了，一些争议才好解决；明确不以盈利为目的的收费标准制定和动态调整机制；明确在省域范围内建立“统借统还”机制，充分尊重公路网络建设发展规律。

着手并加快研究新的养路政策

在普通公路技术结构调整基本到位基础上（2030 年前后），着手研究车购税可适当安排用于养护的政策。

针对新能源车（包括液化天然气动力）不用汽油柴油不需缴纳燃油税的客观情况，加快研究里程费征收和使用范围研究，有序逐步推进，体现用路者税负公平。

加快完善“政府主导、分级负责、多元筹资、风险可控”的多元化投融资长效机制

调整完善地方政府收费公路专项债券发行和使用政策。完善 PPP 模式，对具有一定收益的交通运输项目，鼓励社会资本通过 PPP 模式参与投资、建设、运营和维护等项目全生命周期管理，发挥政府和社会资本各自优势，提高交通基础设施供给质量和效率。

鼓励符合条件的交通运输市场主体发行企业债券、公司债券，创新使用资产证券化、基础设施领域不动产投资信托基金（REITS）等金融工具。

积极开展多方面探索和创新：一是将与高速公路密切相关的服务区经济、路衍经济、交旅融合、沿线土地开发纳入主营收入；二是利用效益较好和有财政资金补贴的高速公路项目，捆绑实施普通公路建设；三是探索用好普通公路“建养一体化”模式；四是探索公路沿线资源开发收益共享等机制和模式。

以已经建成的政府还贷公路、到期的经营性公路、使用政府收费公路专项债建设的公路为基础，构建政府收费公路体系，成为收费公路的主体，突出收费公路的公益性和基础性，避免收费公路资产过度资本化。

加快完善“政府主导、分级负责、多元筹资、风险可控”的多元化投融资长效机制，建议调整完善地方政府收费公路专项债券发行和使用政策，完善 PPP 模式，鼓励符合条件的交通运输市场主体发行相关金融工具，构建政府收费公路体系，并积极开展多方面探索和创新。

来源：《交通建设与管理》杂志2022年第二期