《科研项目经费使用中的风险规制》

作者：郭创拓

本文发表于《法学》2021年第11期

文章摘要

科研项目经费使用风险肇源于科研项目立项、执行、结项过程中信息不对称、过程不可观察、结果不确定等特质引发的经费滥用与浪费等可能。囿于当前的部门法规制思维，科研项目经费使用风险规制呈现出“重公法、硬法、实体法而轻私法、软法、程序法”的不良状态。规制科研项目经费使用风险应从科研资助合同的本质探寻风险的生成机理，并依据合同理论完善风险规制的法治理路，打破传统部门法规制壁垒，坚持公私法融合的规制路径，建构以自我规制为前提、以合同规制为核心、以刑事规制为补充的兼具实体与程序、法律与道德的多维度风险规制体制。

文章结构

一、问题的缘起。经费使用风险规制面临运转失灵与信任危机。原因主要有二：其一，未能深入探究科研项目经费使用风险发生之本源。其二，忽视风险规制的德性法治建设。基于此，为了充分发挥科研项目经费的激励引导作用，消除科研人员对经费使用的“恐惧”，提升经费治理效能，降低和预防经费使用风险，可借助公私法融合风险规制思维，重构尊重科学本位、尊重契约精神且更具人文价值与关怀的经费使用风险规制范式，实现经费使用风险规制法治理念与法律制度在顶层设计和具体建构方面的更新与变革。

二、我国科研项目经费使用风险的部门法规制现状。（一）我国现行科研项目经费使用风险的规制格局。近年来的改革实践表明，经费使用风险规制呈现出规制手段的非权力性与规制责任的私法化趋势。在规制手段方面，一是弱化公权力对科研活动的直接控制，政府职能由研发管理向科研服务转变。二是提升私法规制效用。三是发挥专业力量的规制作用，通过设立项目管理专业机构对科研活动进行全流程管理，提升经费使用风险规制的专业性与科学性，同时发挥学术共同体在经费使用风险规制中的监督作用，通过建立科学、规范的学术自治制度，提升风险规制的有效性与科学性。在规制责任方面，一是完善对虚报、冒领、贪污、挪用、截留科研项目经费等行为的处理手段。二是对经费使用责任更加宽容。。三是完善对科研人员违法违规使用项目经费的处理及对科研人员的权利救济程序。

（二）科研项目经费使用风险的部门法规制弊端。1. 重公法规制而私法规制较弱。科研项目合同的公私法融合属性决定了对经费使用风险的规制既要侧重于刑法、行政法等领域的制度建构，更要强化私法特别是合同法角度的规制。不可否认，公法规制（尤其是刑法规制）对实现规制目标的遵从更加有效，且科研项目经费的公共财政属性也决定了公法规制的合理性与正当性。但是，公法规制（尤其是刑法规制）在面对经费使用风险时应保持必要的理性，需谨慎前行，稍有不慎，即会陷入风险规制的刑法风险漩涡。2. 重硬法规制而软法规制不足。对科研项目经费使用风险的规制应是一种柔性且有节制的规制，是在尊重与认可科研人员权利的基础上，将其纳入风险规制的体系中，通过激励、协商、指导甚至自我规制等方式，最低程度地限缩科研人员的自主权，舒缓科研人员与科研资助机关之间的紧张关系，降低风险规制的潜在冲突。3. 重实体法规制而程序法规制缺失。科研项目经费使用风险规制既应重视静态层面的科研权利，更应重视动态层面的权利保护过程，也即程序法的规制。

三、科研项目经费使用风险的生成与识别。（一）科研项目经费使用风险的生成进路。1. 项目立项阶段的风险。科研项目立项阶段虽不涉及经费使用问题，但立项质量会直接决定后续经费的使用效率及科研目的能否实现，为经费使用风险的前置性要素。2. 项目执行阶段的风险。项目执行是经费使用风险的高发阶段，该阶段的规制重心本应是项目进程与质量管理，但经费使用规范、合理与否直接关乎科研目标的实现，故而经费使用管理也是一个不容忽视的重要方面，其风险主要体现在科研人员经费使用和项目依托单位对经费使用的审核等方面。3. 项目结项阶段的风险。项目结项阶段的经费使用风险主要体现在以下四个方面：一是我国当前“重立项、轻结项”的科研管理现状，导致结项鉴定的随意性较强，部分质量欠佳的科研项目得以顺利结项，再加上当前的经费使用侧重于财务评价而非全面的成果绩效评价，一定程度上造成了经费使用的浪费。二是部分项目负责人在立项后违反勤勉尽责义务或者科研诚信的基本要求，未认真履行项目合同约定义务，甚至是从未履行合同约定义务，导致项目未取得合同约定成果，科研项目被终止或撤销。三是对于部分颠覆性、原创性的科研项目，由于项目自身的复杂性、科研人员自身能力的不足及其他不可预料的突发因素，虽已履行勤勉尽责义务，经项目延期仍未取得预期成果而导致项目被终止或撤销。对于被终止或撤销项目的经费处理存在追回已拨付经费和追回已拨付结余经费两种情形，但如何追回并无具体规定，由于科研项目经费已用于购买设备、发放劳务费、专家咨询费及其他必要费用，甚至被用于私人消费，会出现无法追回的难题。四是项目通过结项验收后，部分项目负责人为避免经费被原渠道退回资助机关，采取“突击花钱”的方式浪费项目经费或者以虚列劳务人员名单和虚增劳务费额度的方式套取课题经费中结余的劳务费。

（二）科研项目经费使用的风险识别。科研项目经费使用风险识别是风险规制的逻辑起点，其发生机制既包括科研不确定性等内生性因素，也包含科研人员挪用套用经费等外在因素。依据风险产生原因、危害性程度的不同，可将风险划分为三类：（1）道德风险，即因科学研究的专业性、智力投入的不可观察性等而导致的经费使用道德风险；（2）管理风险，即因经费管理制度刚性与经费使用弹性而导致的经费使用管理风险；（3）失败风险，即因科学研究的不确定性与不可描述性而导致的科研失败风险。道德风险是指科研人员利用其自身专业能力和信息优势，违反勤勉尽责义务，未能善意、合理、审慎地履行合同约定义务，科学合理地使用项目经费导致的经费被滥用、浪费的风险。管理风险是指因经费管理制度不合理而导致科研人员的经费使用行为违反了法律法规和政策规定而需承担民事、行政甚至刑事法律责任的风险。失败风险是指科研人员尤其是项目负责人受主客观因素的影响，无法按时完成项目合同约定的科研任务，产出科研成果，致项目经费未能发挥应有效能的经费使用风险。

四、科研项目经费使用风险规制的逻辑转换。（一）经费使用道德风险的激励性规制。传统的以限制、禁止、惩罚等为核心的硬法约束手段同科研的信息不对称性与科研项目合同权利、义务及责任的不完备性等属性相违背，不仅成本高昂、成效不彰，而且极易诱使科研人员采取非预期行为，引发规制悖论，同时还“暗藏着对公民权利侵害的属性”，有侵害科研人员基本权利之嫌。基于此，规制科研项目经费使用的道德风险应以激励为核心，以解决信息不对称为前提，重点优化各经费治理主体的权责配置，在此基础上诱使科研人员作出法律许可或期待的行为，降低因信息不对称而产生的经费被滥用或浪费的可能性。

（二）经费使用管理风险的谦抑性规制。过度刑罚化的风险规制路径既压缩了科研人员本就狭窄的权利空间，又极大地阻碍了科技创新，面临合法性挑战与正当性隐忧。首先，对科研人员违反经费使用管理制度的行为应保持必要宽容，既需考虑现行经费使用管理制度，又要考虑科研活动的特殊性，同时还应结合科研人员的行为动机、社会危害性等因素给予综合认定。其次，科研项目经费治理应体现以科研人员为本的价值关怀，尊重科研人员的自主权利与经费使用自由。最后，可通过其他法律手段，如追究民事责任足以抑制科研人员经费使用违法违规行为的，不宜将其规定为犯罪，刑法应保持其补充性、辅助性精神。

（三）科研项目失败风险的包容性规制。包容性规制是指在尊重科研基本规律的基础上，对经费使用风险的规制应坚持以科研人员为本的理念，体现对科研权利的尊重，实现激励创新与合理规制的协调。包容性规制主要体现在以下方面：首先，建立结项分类评价体系。其次，细化科研失败的认定标准与程序。

五、科研项目经费使用风险规制的法治进路。（一）以健全自我规制为前提。1. 完善科研自律机制。一是提升科研人员诚信意识。二是完善依托单位内部治理。三是充分发挥科研行为准则等软法规制效能。2. 探索经费使用风险的信用规制。一是完善科研信用承诺的隐性约束。二是健全科研人员信誉评价制度。（二）以完善合同规制为核心。1. 利用经费管理制度漏洞套取、骗取科研项目经费行为的合同法规制。2. 对于科研失败风险的合同法规制。为了降低经费使用风险，既应在科研项目合同中约定风险分担基本原则与风险共担条款，提升科研资助机关和科研人员的科研风险预期，又要采用多元化科研风险责任承担方式，体现利益共享、风险共担的基本理念。（三）以限制刑事规制为补充。首先，建立科研人员套取、骗取科研项目经费“初犯免责”制度，也即对于科研人员初次违法违规使用科研项目经费行为，经项目依托单位或科研管理机关要求予以改正，并及时退回相关经费的，免于刑事处罚，确有必要追责的，主要追究其行政责任。其次，对于科研人员系初犯，情节一般、危害不大的，可以判处缓刑，以减轻对科研人员的限制，弱化对科研活动的影响。最后，对于故意套取、骗取科研项目经费的行为，数额较大、情节严重的，追究其刑事责任。

六、结语。科研项目经费使用的风险规制需以科研资助行为本质为出发点，“打破规制手段的公私对立，融合公私合作规制力量，将规制任务交由最具功能优势者完成，在统一法律秩序下实现公私两域的妥当配置”。而该目标的实现又需打破传统的部门法壁垒，将各部门法风险规制工具作体系化整合，继而借由行业法搭建部门法的合作桥梁，改变部门法各自为政的局面，实现相互间的沟通与融合。申言之，制定既符合科学研究规律又可有效协调相关法律法规的国家层面的科研项目经费治理专项立法，是实现经费使用风险规制法治化的必由之路。至于如何实现经费使用专项立法与《预算法》《刑法》《审计法》甚至是《民法典》等相关法律间的协调，则是未来有待进一步研究的重大课题。

文献支撑

引注数量：73

文献分析：本文归根结底还是当代制度研究，所引用的文献期刊占多数，也引用了大量案例以论证当代科研经费问题，总体来说引用充分。

亮点总结

选题新颖。

论证充分。

今日小评

本文研究的有价值。核心是呼吁通过私法手段调整科研经费相关问题。虽然花了大连笔墨数落“科研经费使用者”之“坏”，但立场其实是坐在科研经费使用者这一边的。

作者厉害啊，1990年出生，竟然是经济学博士。

作者简介

郭创拓，1990年生，男，经济学博士，河南平顶山人，华南理工大学法学院法治与经济社会研究中心副研究员，研究方向：经济法学。

文章详情

本文发表于《法学》2021年第11期

文章类别：行政法及地方法制

发文时间：2021-11-20

被引量：0

下载量：96

课题：教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“深化科研经费管理体制机制改革的法律问题研究”（项目编号：19JZD018）、广州市哲学社会科学发展“十四五”规划2021 年度共建课题“广州市深化科研容错机制改革的法治保障研究”（项目编号：2021GZGJ229）