村务管理有了国家标准：治理小官巨贪的“宁海36条”（宁海县36条村规）

浙江省宁海县强蛟镇加爵科村组织人员在村道路边墙上绘制村级权力清单“36条”升级版漫画。 （宁海县政府官网/图）

作为模范村支书，庄允肖因为一件小事在全县范围内被通报批评。

“在阴沟里翻了船。”2022年4月27日，这位浙江宁海县力洋镇海头村的支部书记，仍感到懊恼。那是2020年，庄允肖按照“36条”规定流程图处理村务时，村里的文书忘了上传文件，虽然事后作了补报，但庄允肖仍成了“负面典型”，通报之后还被扣发了部分绩效奖金。

“36条”全称是《宁海县村级小微权力清单36条》。一本巴掌大小的小册子，详细列举了村级重大事务议事规则、工程采购、集体土地征收款发放、低保认定等36项村务。每项都有详细的办理流程：会该怎么开，钱该怎么花，便民服务事项该怎么办理等。

清单由宁海于2014年首创，意在治理“小官巨贪”的顽疾。

做法很快引起上级部门注意。据《浙江日报》报道，2018年，中央一号文件吸纳了宁海探索的经验，提出“推行村级小微权力清单制度，加大基层小微权力腐败惩处力度”。

“破解群众‘办事难’，必须管住管好权力，让其规范运行。‘36条’的出台，让村干部的权力‘晒’在阳光下。”宁海县委书记滕安达说，只有这样才能快速解决乡村基层治理的各种乱象。

2022年3月，国家市场监管总局正式发布村务管理3项国家标准，在全国实施。3项标准正脱胎于在宁海县实施了8年的“36条”，且由宁海县主导制定。

新支书被停职半年

因为故意违反“36条”规定，宁海县桥头胡街道丁家村新上任的村支书丁某就被停职半年，考试及格后才被允许返岗。

2021年7月的一天，丁家村6位村民闯进桥头胡街道纪工委书记蒋锦超的办公室，“村支书欺骗我们！”

原来，2020年年底，该村进行了换届选举。村两委新班子刚履职，就遇到一个棘手问题：按照上级部署，县里一项重点水利工程要征收村里的部分土地，为保证工程在当年4月顺利开工。

村里要尽快做通村民的工作,但是，有6户村民提出的要求超出了补偿标准，征收程序陷入僵局。

新上任的村支书丁某说，为了让这6户村民签字，他前期做了很多工作，但是效果一直不理想。于是，丁某以村委会的名义给6户村民写了承诺书，声称村里会分给6户村民宅基地，

“如在2021年12月31日前不能解决宅基地的相关审批手续，村民将自行择地建房，所造成的一切后果由村委会承担。”村支书还在承诺书上盖了村委会的公章。

然而，按照“36条”规定，村支书无权单独决定宅基地分配。集体土地征收补偿款的分配和使用、宅基地的分配均属于村级重大事项，36条的第一条就是重大事项必须经过五议决策。

五议决策的流程是，先由村党组织提议，再经村务联席会议商议，之后是村党员大会审议、村民代表大会决议，最后要公告并接受群众评议。也就是说，村支书只能发起提议。

关于宅基地的申请，“36条”也有明确的办理流程：建房户书面申请，村委会初审，村民代表会议决议，此后还要经过自然资源规划所和乡镇、县自然资源规划局、县政府逐级审核批准。整个流程中，村支书唯一能干预的只是村委会的初审。

果然，到了2021年7月，6户村民发现村支书承诺的宅基地批不下来，于是跑去找蒋锦超“告状”。

其实，按照宁海县纪委的统一要求，新任村干部上岗前都要集中学习“36条”。

蒋锦超问丁某：“36条你也学习过，你明明知道你个人决定不了重大事项，为什么还要这样做？”村支书也很委屈：“这是县里的重点水利工程，将来受益的不只我们一个村，我也想干出点成绩来。”

为避免造成严重后果，桥头胡街道党工委立即开会讨论如何处理6户村民的诉求。根据会议纪要，对于符合政策的诉求予以支持，超出政策允许范围的诉求由街道、村两级干部做好法律解释工作。

而丁某不仅故意违反36条的规定，还触犯了《中国共产党纪律处分条例》第七十条第二款的规定，受到了停职反省半年的处分。

这半年里，丁某的一项重要任务就是重新学习36条。宁海县纪委准备了6套试卷，由桥头胡街道纪工委随即抽选一套对他单独组织考试。

试卷内容全部出自“36条”的规定，有30道单选题、10道多选题和10道判断题，每道题2分，总分100分。

蒋锦超介绍，多选题的难度相当大。宁海县规定，村干部一律80分及格。丁某考了86分后，被批准返岗工作。

倒逼出来的改革

2021年年底，王术永当选桥头胡街道店前王村支部书记。上任前，为配合“36条”智慧运行系统的上线，全县乡镇清查了各村的集体资源。

结果显示，店前王村有270亩集体海塘，但已经整整九年没有产生任何经济收益。

王术永介绍，这270亩海塘在2009年被出租给35户村民搞海产养殖，2012年合同到期后没有续签，但35户村民仍在继续使用海塘，“街道给我们的第一任务就是处理好这块集体资产。”

店前王村追回了拖欠的62万元租金，收回了海塘，并重新向外出租。

开始招标前，村里按照“36条”规定，先走五议决策流程。招标时，为了避免同村熟人相互叫价伤了面子，招标采用暗标的方式，由竞标人将出价写在小纸条上放入投标箱，再公开开箱，出价最高者中标。

最终，海塘平均每亩年租金4000元，超出此前每亩的年租金500至700元。270亩海塘每年的租金总额达到112万元。

“36条”迄今已推行8年。宁海县委宣传部一官员认为“这其实是严峻的乡村治理形势倒逼出来的改革”。

南方周末记者了解到，“36条”实施前，2010年至2013年，宁海全县共查处党员干部违反廉洁履职的经济类案件161件，其中村干部的达102件，约占总数的63%。

时任宁海县委主要领导曾撰文指出，从宁海县实际看，每年仅县级以上财政用于农村建设的资金上百亿元，一个行政村每年最多可得到各级政府上千万元的资金扶持。

这也是当时村两委换届选举中贿选屡见不鲜的重要原因。此外，因村干部权力过大，选举结束后，民主决策、民主管理与民主监督比较薄弱。

在治理村干部“小官巨贪”的压力下，宁海县于2013年下半年开始酝酿根治的方法。现任宁海县力洋镇党委书记葛知宙，当时在宁海县纪委任党风室主任，他全程参与了长达半年的筹备期。

出台一个制度为什么要准备半年？

葛知宙回忆，梳理中央、省、市的涉农工作规章制度和各级纪委对约束村级权力的政策就耗时数月，他们发现两个主要问题：一是从中央到省市的各项政策已经相当完备，但落到基层并没有完全执行；二是针对同一事项，不同的职能部门的规定不同，会“打架”。

第二个问题更为棘手。例如，关于农村集体土地征收补偿款，国土局的规定是要分配到户，而农业农村局的规定是分配到村集体即可，葛知宙说“遇到这种情况，必须由县委主要领导牵头协调才能解决，协调的过程也是反复拉锯”。

在征集意见的过程中，村和县职能部门的要求也截然不同。村干部嫌五议决策流程太多，影响效率，提出只需一议，由村两委自行决定重大事项。而职能部门提出，让村两委自行决定重大事项，改革就等于没搞，因而在五议决策一事上寸步不让。

“五议决策法是‘36条’的核心，它起到的是权力制衡的作用，不让村干部权力过大，几个人甚至是一个人说了算。”宁海县纪委常委应小杰说。

村、县两级关于五议决策法的分歧还包括什么是村级重大决策事项。

最终确定的重大决策事项共有10项：村规民约修订、集体经济年度预决算、集体资产经营方式、重大投资和工程建设项目、出借集体资金、集体土地征收补偿费分配使用、集体经济发展资金的使用、宅基地分配、集体经营性建设用地入市、涉及本村成员利益的其他重大事项。

在应小杰看来，这10项事务也是“油水”最多的事务，村干部“小官巨贪”被查处，涉及的违法犯罪事项也主要集中在这10项事务中。

经过艰难的推进，改革方案初具雏形：通过流程公开、村民普遍参与的原则，对村干部动真格。

但在后续的调研中，县领导又发现一个问题：虽然在集体经济、重大投资和工程项目等权力事项上限制住了村干部，可在盖章出证明、户口迁移、残疾人补助、调解矛盾纠纷这样的服务事项上，村干部继续对村民吃拿卡要怎么办？

筹备组又将村里高频的公共服务项目也纳入监督范围，初步形成的服务事项有四十多条。

葛知宙介绍，部分事项虽然急需规范，但在全县范围不具备普遍性，只能剔除。比如，搞养殖的村民给增氧设备加柴油，必须要村里开证明说明购买柴油的用途，这是公安部门的规定，给养殖户造成了不便，但宁海县大部分乡镇不靠海也不搞养殖，所以把对“加油开证明”的监督剔除了。

2014年4月，宁海县村级小微权力清单36条正式实施，基本涵盖村级组织和村干部行使村务权力的全部内容。

“民主不是完美的，但它是解决‘小官巨贪’‘半拉子民主’等农村突出矛盾最有效的方式之一。”葛知宙认为，村级治理涉及的命题繁多，可说到底还是权力的规范运行。

“猫鼠游戏”

为讲解政策，户籍人口为六十余万人的宁海在全县印发了二十多万本小册子。列出的36条事项，每一条都对应着详细的办理流程图。

“36条”一直在吸纳基层反馈的意见。

陈健先后任胡陈乡纪委书记、长街镇纪委书记。有一天，在上班的路上，陈健看到一个村子正在施工，工人在路边搅拌混凝土。

陈健对这个工程有印象，因为不久前他刚对村干部进行廉政谈话，就谈到了工程领域的廉政风险。

按照村里上报的材料，工程使用的混凝土抗压强度是C30（数值越大抗压强度越高），在工程审批领域有多年工作经验的陈健察觉，路边正在搅拌的混凝土最多只有C20。

他马上叫来村里的审计员，对方承认在混凝土标号上“行了方便”。陈健要求重新报价，审计员把造价从23万多元降到了17.9万元。受此启发，他认为应该聘请第三方审计。

2017年，陈健所在乡镇的另一个村，有村干部在换届选举中落选，一把火烧掉了2017年的部分村委会议文件，给新班子的工作造成很大障碍。

新的问题提出来了：小微权力清单36条流程图上的各个环节，能否在形成决议后立即把材料拍照上传到网上，实现全流程线上运行、全环节数据留痕。

陈健坦言，小微权力清单36条并非没有漏洞，有小心思的村干部会想尽办法规避监管。他发现过的最离谱的一件事，是一个村干部一年给自己报了三百多天的临时用工工作量。经核实，村里减去了这位村干部六十多天的工作量，但剩余两百多天的工作量仍然违反常识。“可是没有证据证明剩下这两百多天哪些是造假虚报的，就只能这样了。”陈健说。

因村级行政单位辖区内卫生自理，清运垃圾等须临时雇用劳动力。遇上台风天或临时的山林防火巡逻任务，村里也要雇用劳动力。如情况紧急，无法事先走小微权力清单36条的相关流程，村干部可以先雇人干活再报销。

陈健发现，一些村里的临时用工找的都是和村干部亲近的人，普通村民很少被雇用。能不能对临时用工设立入围制度？以村为单位，年初让有意愿的村民报名，逐一编号入库，有临时用工需求就按编号顺序用工，上工时还要填写相应单据以证明实际工作情况。

后来，县里就基层执行小微权力清单36条征询意见，很多建议都被采纳了。在这场“猫鼠游戏”中，制度漏洞不断被发现，又不断被修补。

当然，“36条”实践过程，有时候也会吸收村干部的合理意见而作调整。

此前腐败频发的村级工程采购事项、预算在5万元以下的为微型工程，须经村务联席会议决议、三委会实施决议、村工程管理小组监管、验收等流程，而且最后的结算要报乡镇三资管理服务中心，事实上取消了村的工程支配权。

5万元至400万元的工程为小型工程，要由乡镇招投标。而400万元以上的工程，要由县里组织招投标。

但在实践中，村干部发现，一些刚刚超过5万元的工程，在乡镇走招投标流程，就必须按规定制作图纸、标书，还要缴纳相关税金，成本就有几千元，因此希望县里能把微型工程的标准提高至20万元。

“村干部的要求有一定的道理。但是我们必须慎重，把微型工程的标准提得太高，难以彻底避免权力寻租的可能。”应小杰说，县里最终决定只提高到10万元。

约束的关键是两点

从制定“36条”的2013年至今，宁海县已经换过4任主官，“36条”不仅保留了下来，还有过几次重要的调整发展，包括两次迭代升级。

一次是制度上的迭代升级。2018年，宁海归并、取消了不合时宜的计划生育、户口迁移等11个权力事项，新增惠农补助清单15条和村务监督履职规范等监督事项。

另一次是数字赋能，实现了“线上 线下”监督。在浙江全省推行数字化改革的大背景下，宁海县在2021年将“36条”迭代升级成36条多跨场景应用，实现全程线上审批，并同步在“监督一点通”平台向群众公示。

“监督一点通”平台由中央纪委、国家监委部署建设，在浙江等6个省份同时试点。群众可以通过手机在“监督一点通”平台查看村内小微权力运行的所有事项，发现问题一键投诉，也可以反映日常生活中遇到的问题和急难愁盼事。

“基本上会用智能手机的宁海人都注册了，不管在本地还是外地。我们还有一条兜底保障，确保每户至少一人注册。与数字化结合是提升‘36条’生命力最好的方式。”滕安达介绍，“36条”不仅在农村适用，在其他部门也有广阔的应用前景，宁海县医院版、学校版的“36条”已经制定出台。

高注册率让乡镇基层干部陈健尝到了“甜头”。一位在外省办厂的村民通过手机App查询发现，他们村在另外一个镇有一块飞地，被分为8块，其中2块经过公开招投标出租，另外6块没有公开招投标就租了出去，每年37106元的租金被村干部放在村老年协会的账上随意支取。陈健接到这位村民从外省打来的举报电话，立即着手调查，查实后处分了一批村干部。

“36条”制定后不久，上级就注意到宁海县的改革。2015年，民政部成立了《基层社会治理创新地方经验研究：宁海36条》课题组；同年8月，中央组织部印发关于《浙江省农村基层党建工作经验做法》的文件，将宁海农村小微权力清单制度这一做法向全国推广。随后几年，全国多个省市派出七百多批次党政干部到宁海调研、学习。

2022年3月，宁海的做法再次受到认可。国家市场监管总局(标准委)集中发布一批国家标准，包括《村务管理》系列。

其中，《基础术语与事项分类》界定了村务管理的基础术语和定义，规定了村务管理事项的分类；《事项运行流程编制指南》提供了村务事项运行流程的编制原则、编制程序和编制内容；《村务流程化管理实施指南》给出了实施流程、组织实施等方面需要考虑的相关信息。

这3项村务管理国家标准正是以宁海“36条”经验为基础，吸收全国不同地区做法,系统地形成一整套可复制、可推广、可操作的村务管理模式。宁海县政府是3项标准的第一起草单位，并主导制定。

但学术界对宁海的改革也有担忧。署名王向阳、沈迁的学术论文《村庄乱象、制度创新与规则之治——基于“宁海36条”的田野调研》就指出：36条看上去很美好，但实际上造成了运行成本增加、环节增多。

“程序复杂是个伪命题。”葛知宙说，“设计这些流程的目的是限制村干部的权力，结果是保护了村民的利益。孰重孰轻？”

滕安达分析，与城市不同，农村治理要顾及熟人社会的特点和村内错综复杂的血缘、宗亲关系，再小的问题处理失当都有可能演变成大问题，“村里最关键的两件事，钱和权，36条约束的核心就是这两点。”

南方周末记者 翟星理